案由：

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。意见提出首要措施，就是积极推进农业转移人口市民化。对南海区而言，近四十年来改革开放的进程实际上也是城市化的进程。如果从经济总量、产业发展和城市形态上来看，对南海区在推动城镇化发展方面的努力与成效，应该给予充分肯定。改革开放以来，在无临海区位优势、无丰富自然资源、无特区优惠政策的普通背景下，南海人锐意改革、大胆突破，积极推动工业化发展，民营经济遍地开花，全国百强区长期名列三甲，在发展地方经济方面足以算得一个值得深入研究的典型。

当前的南海已经完成了相当程度的工业化，二三产业支撑起了南海区九成以上的经济总量，不仅相当部分传统产业在国内有了一席之地，新型高端产业引入也成绩斐然。城市化发展，南海已经在路上，而且将来必然继续高歌猛进、一路向前。但当城市化发展到一定程度以后，可以比较明显的感觉到当前的南海在很多方面都面临着再升级的瓶颈和障碍问题。这些问题本质上都是城市化发展不平衡、不充分的问题，外在直观的表现在众多拥挤混乱的城中村和相对低端的村级工业园等方面，内在则表现在产业升级困难、人口素质提升缓慢。人是城市发展的第一要素，新型城市化的过程根本上必然是人口素质提升的过程。有什么样的产业、就要求有相应素质的人口，城市常住人口素质决定其产业级别，最终决定城市化的发展水平。城市的更新改造、产业的升级，最终一定要体现在城市常住人口的素质提升、人口与产业和城市的真正适应与融合，才是有效的城市化。

从统计数据来看，南海区2016年末常住人口271.13万人，其中户籍人口132.91万人。但同期养老保险参保人数却仅为82.03万人，农村养老保险参保人数18.78万人，合计仅为本地区常住人口的三分之一强；而以社会就业人员约160万人计算，参保比例也只有约二分之一左右。同期广州市常住人口1404.35万人，参加养老保险1249.15万人，其中参加城镇职工基本养老保险1102.30万人，参保人数占常住人口比例为88.9%；深圳市常住人口1190.84万人，其中1029.63万人参加了基本养老保险，占比86.5%。相比之下，我区常住人口参加养老保险的比例差异巨大。参保水平低，一方面是由于原有农业人口相当部分未成功转移至二三产业；另一方面，非户籍常住人口就业比例高、但参保比例低，与其就业单位参保意愿和能力低相关，一定程度上说明其用人单位产业比较低端。虽然珠三角地区有藏富于民之说，未就业、未参加社保并不能完全等同于居民收入水平低下。但社会保障水平，尤其是户籍人口的参保水平，仍应作为地方人口是否有效融入城市、享有城市化之利的一个重要参考因素。对未参保户籍人口而言，未参保很大程度上表明了南海区原有农业转移人口难以真正融入城市的问题仍在较大范围内存在。而随着产业升级转移与地区竞争，南海区部分低端产业可能面临淘汰，相关就业人口也有流失风险，该群体的城市化自然难言成功。

城市化与产业水平的另一权衡指标是教育水平。据统计，南海区常住人口中，具有大学（指大专及以上）教育程度的人口为357783人，具有高中（含中专）教育程度的人口为501850人，合计占比31.7%。而同期广州市常住人口中高中以上教育水平人口占比达44.9%，深圳市这一比例为43.6%，珠海市为45.8%，我区与上述地区相比仍然差别巨大。通过对比来看，社保参保比例、教育水平与城市化水平、产业层次基本呈现正相关关系。虽然由于基础条件、发展定位等方面原因，我区未必需要、也难以在城市化水平上完全向上述大城市看齐。但这些基础数据上的巨大差异至少告诉我们，要想进一步提升城市化水平，就非常有必要继续增强基础条件。

相关建议：

首先是要在继续加强基础教育、职业教育的同时，加强在社会职业技能培训方面的投入。目前南海区高中教育已经较为普及，毛入学率达95%以上，并已开始试点推行12年免费教育。应该说，在教育水平提升方面投入大、成效明显。但由于历史欠账和产业定位等方面原因，南海区仍然有相当部分常住人口文化教育层次较低、职业技能不足，这一基数已经难以通过基础教育的普及来弥补。在此情况下，要确保该部分既有低教育层次人口有效城市化、跟上社会发展节奏，就有必要加强对既有人口的职业技能培训。在职业技能培训方面，普通民营企业往往更倾向于直接招聘有经验或技能人员、减少投入风险。在此背景下，政府的引导与投入就显得非常重要。尤其是对部分村居人员，在其与本地企业未能建立联系的情况下，更有赖于动用政府性资源、主动引导相关原农村人员参与职业技能培训，调整就业方向。目前我区在职业技能培训方面投入不少，但应注意几个方面问题：一是加大财政投入与工作主动性，及时掌握户籍人口中因教育水平不高、缺乏职业技能等原因未能有效转移就业的人员情况，主动为其提供职业技能培训方面的可选信息，对职业技能教育所需费用除适当比例由当事人承担外，大部分可由财政予以补贴；二是应当进一步扩大范围，培训不能仅限于为本地区城镇登记失业人员，而是扩大至所有常住人口中有相应需求者，包括已在本地企业中就业的外来工，通过提高其职业技能相对固化其融入城市的效果；三是积极务实，职业技能培训不追求高大上，但应当注重与本地区产业需求和发展趋势相吻合，与城市化后带来的社会服务业需求相吻合，并可探讨与企业、社会团体联合，定向培训企业或社会所需技工人才、服务人才，或者对特定行业企业、社会组织进行的职工职业技能培训给予财政补贴。通过多措并举，推动本地原有农业人口向其他产业转移，提升外来人员的就业能力与素质，实现有效城市化。

其次是要在人才引进方面采取更加务实和普惠性政策。产业与人才互为因果、互相影响，高端产业也应当有受教育水平相对较高的从业群体才能真正落地。相比周边大城市，南海区常住人口教育水平偏低，也是部分产业长期在低端徘徊、内生动力不足、升级乏力的原因之一。要推动产业和城市升级，必须在人才引进方面采取更加有效的措施。目前南海区已经有了一系列高端、紧缺人才引进的配套制度，在人才引进方面力度不可谓不大。但应指出的是，高端、紧缺人才的政策优惠力度虽大，但针对群体毕竟有限。就普遍性提高本地常住人口教育水平方面，加大对普通青年毕业生的吸引性政策可能效果更实在而长远。在政策的制定方面，未必像对高端、紧缺人才一样追求力度大、方向准、见效快，而是追求务实、普惠、长效。即不一定要求对个体的补贴扶持力度，但要让政策更着眼于解决青年毕业生群体走向社会后的短期停留、求职和周转等基本需求，涉及面广、受益人群多、程序便捷，不追求在单一个体上的明显效益，但寻求在较长时间内对相对较大群体的推广后产生泛化效应，达到使南海区对广大刚走出大中专院校毕业生这一不特定群体产生广泛吸引力的效果，使层次不高、但数量上居于主流的普通学校毕业生愿意来、有机会、留得住。

其三是要提高全社会对熟练技工重要性的认识。去年南海区表彰大城工匠，起到了很好的社会表率作用。但大城工匠毕竟只是少数，表率作用明显、但普及性效果有限。在可以预见的将来，南海区仍将以制造业为主，且制造业必然要向高端化和高质量发展，才不会落伍和被替代。而高端化、高质量的制造业，必然倚赖大量的高级、熟练技工。所以，我们要从保障和促进产业发展、加强和助力品质南海建设的角度，充分认识高层次、高质量和大数量技工群体建设的重要性。要在全区范围内，建立高级技工的培养、资格认定、荣誉授予、权利保障等方面的系列制度，推广职业技能、特殊岗位竞赛和优胜人员表彰、荣誉称号公示系列活动。通过系列措施，强化我区产业技术工人储备，形成有效融入本地城市、规模庞大而且不会轻易流失的高级技工群体，增强我区传统产业保持竞争力的底气。

其四是要加大在社会保障方面的投入，进一步提升社会保障的覆盖面和保障水平。一是要加强社保执法水平，扩大城镇职工社保覆盖面。随着公民法律意识、权利意识的逐步提升，新一代职工对社会保险的认识已经有重大变化，无意愿、无能力负担职工社保的企业，将来势必会被淘汰。以南海区目前的城镇职工社保参保比例来看，实际上仍处在一个较低甚至危险的水平。南海区应当顺应社会趋势，将社会保障监督执法与产业升级换代协调推进，进一步扩大城镇职工社会保险、居民养老保险的覆盖面。对于不愿意主动承担职工社保待遇支出、又不进行产业升级的企业，要通过加强社保方面的执法力度，使其逐步升级或者被竞争淘汰，释放相应的土地和从业人员等资源，用于引入更高层次的产业或企业。二是要提升居民社保待遇，使其真正发挥保障作用。应注意的是，与广州等大城市相比，佛山地区的居民社保在覆盖面、保障水平等方面是大幅落后的，不仅待遇方面差额近三倍之多，而且在南海区这样经济发达的地方、每月二百多元的基本待遇也完全不足以起到基本保障作用，对居民缺乏基本吸引力。某种程度上说，这也是部分居民群体未能真正享受到城市化成果的表现。故在考虑财政承受能力的基础上，应当积极推动从市一级的层面调整社保政策，大幅度提高居民养老保险缴费标准与社保待遇，使居民养老保险真正起到保障作用，使参加居民养老保险的南海市民能真正享受城市化发展福利。

总体来看，南海区进一步城市化发展既是大势所趋，也有基本条件。相信通过系列举措，我区一定可以有效提升居民素质与产业层次，使城市化的效果更加务实、更加普惠。