关于调整我区土地征收模式的几点建议

    近几年来，我区基础设施建设项目众多、投资庞大，由此产生的征地任务也非常繁重。在项目推进过程中，征地成本过高，甚至因征地不顺利导致工程延误的情形已经发生过多次。征地，很大程度上已经成为基础设施建设绕不过去的坎。但反观我区的征地工作，在法律和实效层面都存在诸多问题。

 首先是不注意区分土地性质。土地所有权有着国有与集体之分，相应的征收程序也有所不同。对于国有土地，应当履行国有土地上房屋征收程序（土地使用权一并收回、房地一并补偿）；对于集体土地，则应履行集体土地征收程序。二者在征收标的（前者为房、后者为地）、适用范畴（对公共利益的法律界定不一致）、审批机关（前者由县级以上人民政府决定，后者由省级政府或国务院分级审批）、具体实施程序（前者由政府决定、职能部门管理、委托单位具体实施，后者由上级政府审批、县级以上人民政府组织实施、不得委托）、争议处理与权利救济（前者征收决定与补偿决定须分别作出、均允许复议诉讼，后者征收批复只能复议不得诉讼、补偿标准只能征地的县级以上政府协调和批准征地的政府裁决）。但在我区多个基础设施建设项目中，并未注意区分土地性质分别采取不同的征收程序，而是概括性地由区政府发出征地通告，对征地范围、面积和实施单位等事项进行简单说明，既未涉及任何土地性质的内容，事实上也不能产生等同于征地公告或者征收决定的法律效果。

    其次是过于注重协商，往往忽略了强制性手段。除少数几个专项的国有土地上房屋征收项目外，目前我区各项征地或征收事宜都是在区政府发出通告后，再由委托实施单位分别与土地所有权人、土地使用人进行协商。其实质，是不区分集体与国有土地，一概采取协商收购方式。如果说国有土地上房屋尚能通过协议收购取得土地使用权与地上房屋所有权，那么在集体土地征收问题上，由于按法律规定只能通过行政强制征收程序才能使集体土地转换为国有土地，故签订征地补偿协议、按法定甚至高于法定标准支付征地各项补偿、实际交付使用土地并不能使征地行为合法化。这也就意味着通过这种形式所征得的土地，将来仍然存在很大的复议、诉讼风险，理论上不排除征地行为被上级政府或法院确认违法、并责令退还土地的可能。事实上，前几年这样的案件在我区已经发生过近百宗，经过多方协调、付出很大代价才避免了败诉的结果。当然，在取得省级政府征地批复前先行与被征地单位协商，是经国土资源部批准的优化征地程序的前置环节，目的在于减少征地争议。但关键在于，相当部分的建设项目用地最终并未取得省级政府的征地批复；而在交通类基础设施建设项目中，建设线路规划一旦确定，征地范围也即相对确定，允许通过前期有选择地协商征地、以减少征地阻力的变动的余地已经很小。一旦被征地单位拒不同意，则行政机关要么考虑改变线路、要么同意其漫天要价。我区个别重点工程由于征地受阻、几乎准备废掉已经建好的基桩另选其他线路，就是实际发生的例证。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”即在前期征地程序合法的前提下，对于拒绝征收、拒不交出土地的，征地部门完全可以采取行政强制手段。行政强制手段并不总是有效、并不总是优先选择，但却是一个必不可少的选择项。事实上，我区在近十年的征地工作中、在征地工作任务如此繁重的情况下，却从未依法作出过责令交出土地的决定。单一采取协商方式征地、未有针对性地进行行政强制征收的前期程序准备，并根据项目实际需要采取强制措施，使整个征地工作失之于软，不能不说是工作方式上的一个缺失。

    再次是对合法征收项目未能早作准备、尽早启动法定程序。诚然，目前集体土地征收与国有土地上房屋征收的及由此引发的复议、诉讼程序繁杂、耗时漫长。但如能早作预备，未必都会跟不上建设进度。以近年我区的重点交通建设项目为例，其作为国家级交通枢纽建设项目，当然属于公共利益需要，符合征收集体土地与国有土地上房屋征收的基本前提。项目在2012年即已获批，却一直未考虑强制征收，只是反复与征地范围内的相关单位或个人进行沟通协商。虽然协商的效果也不错，绝大部分的被征地单位或个人同意签订补偿协议、交付了土地，但最终却有十余户被征收人始终不肯同意搬迁。在工期临近、项目整体进度可能因为个别被征收人不配合而延误的情况下，才考虑能否采取法律强制手段。但在仓促之下，已经不可能有充裕的时间再来完成行政强制征收的前期过程与强制执行程序，错失先机。使本可早作准备、合法合理完成的征收程序，最终却需要动用政府的多种行政资源、付出高昂代价、甚至采取部分灰色手段，才能实现预期目的。事实上，只要项目本身合法、符合法定条件，做好行政强制征收的前期准备与主要通过协商等和平手段争取被征地单位支持并不矛盾。在前期准备充分的情况下，一旦协商不成，即可快速转入强制程序，使整个征收工作有理有利、合法有序地进行。

    其四是允许被征收单位直接参与出让收益分配，使征收成本节节攀升、难度急剧加大。目前法律规定的集体土地征收补偿标准偏低是事实，按法定标准补偿早已不可行。而社会上对于地方政府低价征地、高价出让亦颇多微词，让被征收单位从土地出让收入中受益或有一定必要性。但受益与直接参与收益分配并非同一概念。而且从我区的相关做法来看，往往是允许被征地单位大比例地参与国有土地出让收入地方留成部分的分配，一些商业性项目动辄使被征地单位获取高达每亩数百万的收益，极大地刺激了被征地单位的胃口，对公益性征收项目也提出了高额的补偿要求。尤其需要注意的是，当今社会资讯信息传播之快捷和广泛，已经超出很多人的想像。地方政府与某一个被征地单位的协商成果，可以极其快捷地被广泛传播、其效果可以极其惊人地放大，已经不是“世上没有不透风的墙”可以形容。如果说商业性项目因为土地一级市场火爆、溢价收入高而使得被征地单位参与出让收益分配的影响尚可接受，那么政府投资的公益性项目由于财政预算严格受控等原因，过高的补偿要求事实上不可接受。其结果就是，一两个参与收益分配的项目在地区范围内将会极快地广为所知，并为其他被征地单位所效仿，然后征地的成本将大幅攀升、难度急剧加大。从长远来看，让被征地单位参与土地出让收益分配，将让整个集体土地的行政征收体制不可持续，成为公共项目建设与经济发展的阻力。

    五是不注意信息公示与法律风险防范。基于各方面原因，从政府层面到征地受托实施单位，往往都不愿意主动向社会和被征地单位、相关村民公示与征地相关的批复文号、补偿标准、征地实施进展情况等信息。如在优化的集体土地征收程序中，委托实施单位与被征地村民集体协商达成的补偿安置方案与相关标准，往往是与少数村社干部商议的结果，其内部讨论程序并不完全或不充分，征集意见的过程也并不完全公开或公开程序多少存在一定瑕疵；事后补办取得省政府批准征地文件后，也不会在村集体内进行公示。这些为了征地时少点节外生枝的麻烦而规避的小动作，在发生讼争时就会成为当事人质疑征地合法性的理由，使政府承担不必要的法律风险。

    长远来看，随着经济的发展和公民权利意识的提高，当事人对征收补偿的要求只会越来越高，拒不配合征收工作、通过复议诉讼等法律途径主张权利，甚至通过信访等途径造成不当压力与不利社会影响的事件将会越来越频发。如果不改变既有的征收工作思维方式与工作习惯，征收工作难以为继的一天将很快到来。