关于完善政府购买公共服务中第三方评估问题的建议

    一、背景

政府向有资质的社会组织购买公共服务是我国近年来社会管理创新的一项新举措。近年来，从中央到地方在政府职能转移和政府购买社会服务方面做出了积极的探索，逐渐迈向政社合作的政府购买社会服务模式与实践。2012年中央财政首次向社会组织拨款2亿元，用于支持社会组织开展各类社会服务，且已持续三年。不少地方政府也在购买服务方面迈出了大步伐。相关数据显示，近5年来，广东全省累计投入到社会工作服务的财政资金达19.17亿元。

近年来，我市先后出台了《关于深化行政管理体制改革促进社会组织发展的意见》、《佛山市财政资金扶持社会组织开展社会管理和社会服务试行办法》、《佛山市市级政府向社会组织购买服务绩效评价暂行办法》等相关配套文件，对政府购买服务进行了规范。从我市的实施情况来看，政府购买公共服务推动了服务型政府的建设，增加了社会福利供给，提高了市民生活质量和水平，促进了社会组织的发展。

    二、政府购买公共服务中第三方评估中存在的问题

为了让政府在购买社会服务真正落到实处，同时，建立起政府与社会组织之间有效沟通的桥梁和疏通机制，使政社关系更加顺畅，信任程度加深，政府部门作为购买方，对其花钱购买的社会服务项目产生的效果，多采用“第三方评估”来评估。

当前，我国政府购买社会服务“第三方评估”实践中仍存在多元化困境，导致“第三方评估”未能真正发挥其该有的治理功能。

   (一)“第三方评估”参与社会治理创新的身份限制

目前，第三方评估在参与社会治理体制创新中存在合法性困境，即是指这种第三方评估在政府购买社会服务领域还未得到有效的承认、认可或被接受，或者说，缺乏合法性基础。在现实中，第三方评估合法性基础的缺失主要表现在如下方面：

第一，法律缺失导致其法律合法性困境。当前我国第三方专业评估组织常被纳入民办非企业单位的范畴，以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为依据进行登记运营，缺乏与其他民办非企业单位相区别的专门法律法规，虽然具有法人地位，但在整个社会组织领域的身份仍然不清晰。

第二，缺乏相应的文化传统、社会习惯、行业规范等社会性基础而存在社会合法性困境。长期以来我国社会组织处于被抑制状态，而难以发展壮大，相应地缺乏社会组织的传统；第三方评估作为现代社会制度体系的组成部分，更是缺乏相应的文化基础和社会规范，社会上对第三方评估的认知程度较低，行业内对第三方评估的规范性要素仍然缺位。这种法律合法性与社会合法性的缺失，是当前我国政府购买社会服务“第三方评估”合法性困境的重要体现，也是造成第三方评估身份困境的主要因素。第三方评估在当前社会治理体制创新实践中，仍然缺乏明确的主体资质和身份象征。

   （二）“第三方评估”缺乏参与政府购买社会服务的法制依据

目前，国家层面缺乏对政府购买社会服务“第三方评估”的专门法律依据。虽然从中央到地方各地陆续出现了各种“办法”，都对政府购买社会服务“第三方评估”的原则、考核指标、考核方式、考核结果应用等方面进行了规定。但是，这些规定在目前的政府购买社会服务“第三方评估”实践中还不能有效发挥制度约制和保障作用，第三方评估机构在实践中仍然难以成为“广为接受的社会事实”。很多地方政府在关于其购买的社会服务是否每年进行连续评估方面，也是一个不确定的事情；每年的评估标准有较大调整，使得被评机构难以适应；评估通知下发后很快就要接受评估，没有充分的时间进行准备等问题。这些问题无不说明第三方评估在实践中仍然缺乏强有力的制度和法制保障。

    （三）“第三方评估”组织专业性欠缺

实践中我们看到，政府购买社会服务“第三方评估”组织存在着专业性程度不高、组织能力不强、行业规范缺乏等专业化困境。表现在如下方面：第一，由于政府购买社会服务是近几年兴起的政府管理创新实践，与之相适应的“第三方评估”组织和人员未能做好充分准备，现有的第三方评估组织存在着数量少、规模小、人员队伍素质参差不齐等问题。第二，由于缺乏相应的实践，第三方评估缺乏系统的理论依据和方法论体系，现有的评估理论和指标体系多是对国外经验的复制和借鉴，尚缺乏对本土评估理论和评估体系的探索。因此，现有第三方评估组织自身能力不足、专业化水平不高、评估主体秩序混乱等困境，限制了其相关功能的有效发挥。

    三、完善政府购买公共服务中第三方评估工作的几点建议

   （一）建构第三方评估的合法性机制，使第三方评估参与政府购买社会服务得以正身

务必明确第三方评估的法律主体地位，在现有的《社会组织评估管理办法》等法规体系中增设有关第三方评估的专门内容，或者制定专门的《第三方评估法》，以确定第三方评估的法律合法性。要不断挖掘第三方评估的文化传统和社会习惯，加强行业规范建设，逐渐形成具有特色的第三方评估文化与社会氛围，使之与当前经济社会发展和社会治理体制创新理念相适应；同时，要在社会组织行业内加强规范性要素设置，加强对第三方评估的宣传与推广，为第三方评估实践奠定社会合法性基础。

（二）完善政府购买社会服务“第三方评估”的保障措施

当前政府购买社会服务“第三方评估”实践中，还缺乏明确有效的制度保障体系。这些制度体系应该包括：第一，结合目前政府购买服务的制度性实践，形成稳定的第三方评估机制，包括基本稳定的评估标准、明确的评估原则和程序、多元综合的评估主体参与，以及清晰的评估结果应用等内容；第二，建立专门的政府购买社会服务“第三方评估”专项财政体系，避免因相关部门领导变更以及相关的不可抗拒因素造成评估的不确定、延迟，甚至取缔，以保证第三方评估具有稳定的资金保障而得以可持续运作。

   （三）提升政府购买社会服务“第三方评估”的组织能力

第一，优化第三方评估组织的准入机制。政府应进一步鼓励具有资质的专家带头建立专业性第三方评估机构，在登记注册管理方面减少过多的行政层级，在税收方面尽可能实现减免政策。现有的第三方评估组织和人员对于目前如火如荼的政府购买社会服务实践而言，显得捉襟见肘，远不能满足其需求。因此，优化第三方评估组织的准入机制并给予一定扶持尤其重要。第二，加强第三方评估专业性能力建设。第三方评估具有自身专业的理论和方法论工具，但又不能全部模仿其他国家或地区所使用的理论和指标体系，而应该探索符合各地政府购买社会服务实际的第三方评估理论和指标体系，才能有效促进本土社会服务体制和社会服务模式创新。同时，要加强第三方评估专业人员使用、考核、晋升、激励等机制，确保第三方评估人员能够胜任其所承担的政府购买社会服务评估职责。

    对于日益增多的政府购买社会服务，“第三方评估”不可缺位。希望通过上述措施，能真正发挥“第三方评估”的重要作用，以保障政府购买社会服务之路不断完善和畅通。