扩大有效供给 推进社区居家养老服务

一、养老服务现实要求

南海已步入较深层次的老龄化社会，现有的养老服务已远远不能满足日益增长的需求。一方面，处于老年人口快速增长期，我区养老机构人满为患。据统计，近年我区70岁以上常住老年人口、户籍老年人口将快速增加，呈现出高龄化、空巢化的趋势。另一方面，随着经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，家庭养老功能日益弱化；第三，我区人口老龄化意识还不够强，养老服务设施和网络建设相对滞后，老年产业和老年服务市场发展较慢。

南海区委、区政府重视养老服务工作，为推进社区居家养老服务，制订了一系列制度，完善了基础设施，进行了资源整合，取得了相当的成效。与国内其它城市相比，目前我区居家养老服务工作仍然存在几方面的不足或薄弱环节，不能满足我区老年人的需求。

如何让老年人安享晚年成为日趋严峻、亟待解决的社会问题，不仅事关老年人利益，也牵动千家万户，关乎社会和谐进步和是否能实现“幸福南海”战略目标。

社区居家养老与机构养老相比，更具地缘、亲缘优势，亲情、熟悉的环境和个性服务，符合老人的心理特点和精神需求，具有低成本、高效益的优势，是破解养老服务难题的重要出路。

二、居家养老现状和趋势

（一）老龄化形势严峻

2013年末，我区户籍人口124.48万人，其中，60岁以上20.99万人，占户籍人口16.8%；65岁以上13.82万人，占户籍人口11.1%。根据国际通用老龄化系数，我区已是人口老龄化社会。如果维持当前的自然增长率、生育率和死亡率，我区人口老龄化程度将不断加深，老年人退休保障、医疗服务、照料服务等方面压力也将会随之加大。

（二）现有养老服务体系不健全

    我区现有区级敬老院1间，镇街级敬老院13间（7镇街均已开设敬老院），村级敬老院3间，民办敬老院1间，共有床位2583张，其中公办敬老院床位3500张，民办敬老院床位92张。如此小服务机构，与我区要实现的目标：“6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务”；“街（镇）级星光老人之家全面拓展日间照料、上门服务等居家养老服务功能”；“社区居家养老服务中心（站、点）、老年日间托护站（点）和社区老年助餐网点覆盖全区社区”。离上述目标的实现，差距还较大，显示现有养老服务体系不健全。

（三）居家养老尚处于婴儿期。我区刚尝试公办养老机构中引入社工服务，进行服务创新。但现有家庭综合服务中心承担的任务较多，长者服务只是其中一个小的方面；星光老年之家数量虽多，但大部分活动项目较为单一，主要是麻将棋牌，极少其他为老服务项目，没有做到覆盖全区社区。相比起来，南海居家养老仍停留于“社会示范”阶段，远未真正铺开。

享受居家养老服务的老年人少。我区政府购买居家养老服务政策对服务使用者的资格要求较为苛刻。范围过小，2014年受益老年人仅1200余人，占共区老年人总量的不足1%。与我区70%的老人需要的居家养老服务需求反差甚大。

抽样调查的数据显示，65%的受访者表示以前从未听说过社区居家养老，听说过但不了解的居民占23%。除政策原因，社区的服务机构场地普遍较小，老年人到服务机构活动存在诸多不便，加上宣传推广不足，使得不少街镇日托中心入托率低、服务中心较为冷清。这方面我市与广州、南京相比有很大差距。

（四）居家养老服务项目少，社会力量参与不足。一方面，我区与上级要求相差甚远。南海仅2家居家养老服务机构，而广州市是26家；社区养老服务机构，目前只有区社会福利中心、桂城桂园社区、大沥沥苑社区、里水新兴社区提供社区养老服务，服务能力有限；居家养老服务水平大部分停留在家政、清洁等低层次的照顾服务上，服务内容与形式单一，专业化服务（如精神慰藉、康复护理、巡视巡诊、心理调适等）均未开展，而禅城已开展家庭病床服务多年。我区居家养老人数应达到18万多人，虽然目前南海绝大部分老人选择在家养老，但享受居家养老服务不足2000人，基本上均为免费和补贴对象。另一方面，社会力量参与不足。我区与广州、顺德、禅城和三水相比，也有较大差距。

（五）是经费投入少。与机构养老相比，目前我市对社区居家养老服务的经费投入较少。在佛山五区中，对民办敬老院的扶持政策，除了高明以外，四区均出台资助方案。从认定标准看，南海不如顺德及禅城专业。南海按民政对象给予补贴，本质上是补用政府购买服务行为，与沿海地区已经通行的按护理级别补贴的主流方法相比，实为落伍。总体而言，资助不足、扶持不力，南海居家养老服务与周边地区差距显著。

（六）地域差异大，人才队伍建设滞后。不同级别、不同镇街的公办养老机构发展差异极大。村、镇、区之间的差异迥然，行政级别越低，敬老院条件越为恶劣。

居家养老助老服务员队伍，需经过培训取得护理员职业资格，再持证上岗。全区护理员缺口很大。主要是由于薪酬不高和社会地位偏低。此外，护理员专业知识薄弱、流失率高。由于护理员工作内容的特殊性，团队不稳定、流失率高是常见现象。

三、对我区养老服务事业的对策建议

我区养老服务体系建设的总体目标是：以实现人人享有社会养老服务为目标，以满足中低收入老年群体及特殊困难、经济困难的生活不能自理老年群体社会养老服务需求为重点，以长期照料、护理康复和社区日间照料为基本服务，与老年人需求相适应的社会养老服务体系；完善居家养老、社区照顾和机构养老相结合的社会化养老服务体系。为实现这一总体目标，鉴于我区养老服务事业发展的现状，现提出以下建议：

（一）加强统筹部署，制定规划标准。

一是区政府出台《关于发展南海区居家养老服务的意见》，编制居家养老服务体系发展规划（2016-2025），把其纳入区“十三五”社会发展规划，在摸清全区老年人状况、结构与分布的基础上，科学安排日间托老服务机构、老年人助餐点、居家养老服务部等设施建设，制定好总体部署和工作计划，促进居家养老服务城乡一体化。二是建立专业服务标准规范，颁布指导性政策。制定分层次、分种类的社区居家养老服务标准。三是参照北京等地做法，制定地方性法规规章，界定政府、市场和社会各方责任，发挥民政部门及老龄办、老年人服务中心作用，明确各部门职责。

（二）鼓励社会资本，发展居家养老。

以更大力度支持社会力量参与，打造一批居家养老服务专门机构。一是支持企业经营居家养老服务，大幅提高新增床位的补贴金额以及运营资助金额标准，打造一批专门从事居家养老服务的机构，开展连锁经营。二是放宽市场准入，简化行政审批。要进一步放宽审批程序，严控审批时限，及时发布机构设置和规划布局调整等信息，鼓励有条件的地方采取招标等方式确定举办或运行主题。研究取消不合理的前置审批事项。三是尝试在新建社区与开发商、物业管理公司合作，在大型小区内设立小型养老院、日托中心。四是落实税收优惠与加大支持力度。采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式。对建成开业的养老机构应给予运营补贴，标准应尽量向广州看齐。

（三）推进医养结合，增强工作合力。

积极推进基层医疗卫生与社区养老服务资源相结合，加强医养结合。一是推动基层医疗卫生机构与社区养老机构、日间托老机构、农村敬老院以及老年人家庭等开展签约服务，在准入手续、医保衔接上提供便利。二是强化基层医疗卫生机构为社区老年人服务的功能，鼓励医院开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。三是积极支持营利性医疗机构进入社区，发展社区养老服务体系是医养结合的长期发展目标。

（四）强化队伍建设，推广志愿服务。

养老护理由于其工作内容，较难吸引人入行。要改变现状，政府要大力宣传，提高养老护理人员工作待遇，包括经济待遇以及社会认同度两方面。一是强化社工人才指导，大力度培育专业养老护理员，实行持证上岗，探索建立养老服务人员的培养机制，逐步提升老年服务工作岗位的专业化水平。二是完善养老服务人员基本社会保障，实行养老服务岗位补贴制度；三是二是加强与高职院校和镇属医疗单位的联系，大力培养、培训社区老年人服务专业人才。四是统筹义工、青年志愿者、党员志愿者等队伍，加强社工资源和志愿队伍对接。整合人力资源，组建党员干部老年人服务志愿者队伍，并推广“邻里互助式”、“高龄孤老结对关爱式”等多种服务形式。五是充分利用老年人群体生活相近、谈资相通等优势，通过社团形式打造低龄老人志愿服务组织，实现老年人的自我管理和服务。

（五）加强经费保障，拓展服务对象。

加大财政投入，积极拓展城乡居家养老服务对象，从目前的惠及1%老人尽快扩大至3%～5%左右。建议考虑将失独老人、80岁以上独居老人、严重失能老人纳入受惠范围；逐步将退休后月养老金收入在区职工月平均工资收入线以下的人员纳入，实施差额购买。可参照北京、深圳、福州等地做法，向特定老人群体发放“居家养老服务券”，将各区居家养老补助金的发放形式统一为发放居家养老服务券，以促进更多的老人向机构购买服务，从而保证居家养老服务资源和补贴的合理、有效使用。 

（六）推进平安钟落实，提升消费观念。目前南海还没有从区的层面上推动老人平安钟项目，部分镇街目前有推行平安钟服务，但不受欢迎，主要原因是固话不方便、服务费较贵、功能单一。要切实推进平安钟落实，首先要推广平安钟优质生活理念，促进平安钟的消费观念，其次通过市场力量建立一个成熟的平安钟服务市场。同时政府须为非机构养老的“三无”、五保孤寡老人免费提供平安钟服务。