完善法律监管，保障食品安全

篇前语：笔者在思考提出食品安全法律监管的一些建议之前，首先在想一个关乎人性的问题：当今社会，一个人有了钱，会用来干什么？大致的用途：买间大房子；买辆名牌汽车；将户口从农村迁移到大城市；去港澳台旅游、出国旅游；移民到外国．．．．．．这些是让人享受到“幸福生活”的具体内容。而国家如通过制定完善的法律、行政法规，让危害食品安全的违法人员与“幸福生活”隔绝，或将从根本上有效遏止食品安全方面的违法犯罪行为。

我国的食品安全自2008年爆发“毒奶粉”事件，祸及约三十万名儿童后，这两三年来各个种类的问题食品层出不穷，主要有：地沟油、瘦肉精猪肉、病猪肉香肠、染色馒头、毒血旺、黑心烤鸭、毒豆芽，还有受台湾塑化剂影响的部分进口食品。严峻的形势亟需有效的监管措施出台。

笔者作为一名律师，以一个法律人的思维去审视食品安全监管体制的方方面面。经过对相关资料的搜集、分析，提出了一些意见和建议，期望通过本文的发表，能得到有关部门的重视及采纳。

一、食品安全的监管措施，不能以“收钱”或“派钱”的模式。

最近，针对加强食品安全监管，政府层面的反应、专家学者的出谋献策，主要提出了以下两个“新”办法：

办法一，主题是“培训上岗”。（目的：不知是不是“收钱”？）

2011年５月８日，国务院食品安全委员会办公室为深入开展食品安全宣传教育，印发《食品安全宣传教育工作纲要(2011—2015年)》，明确“先培训、后上岗”的制度：生产经营单位负责人和主要从业人员每人每年接受食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等方面的集中培训不得少于40小时。

在解决食品安全难题上，使出了“学习”这一个法宝，是必要的，但让生产有毒有害食品的企业老板参加学习，使其政治觉悟提高，主动治“病”（而患上的生产有毒有害食品这“病”，可是其发财的源泉！）这能有成效吗？

现实中，“有病”的大多数是非法食品生产企业，连工商登记都免了，哪会收到学习通知，而依法办理了工商登记的食品生产企业统统“被有病”且必须“吃药”，一算下来，全国浪费多少人力与时间，生产成本又一次被提高，弄不好食品行业的通货膨胀就先上来了。

更令人担心的是，这样的学习班在某些地方最后沦为“一手交钱，一手发证”的权力寻租工具。

办法二，主题是“有奖举报”。（目的：估计是让政府“派钱”？）

食品安全事件得到了社会各界人士的高度关注，有人为此提出制订“举报有奖”条例以实施食品安全监管的建议。

对此，笔者持坚决反对的意见，主要理由见如下6点：

（1）不应该“金钱挂帅”，每每遇到问题，第一时间就想到由政府支出一些奖励金来解决问题。

（2）不要低估人民群众的觉悟。随着经济的发展，社会的进步，公民意识得到了提高，绝大多数人对制作、出售有毒有害食品的违法企业、违法人员是痛恨的、敢于检举揭发的。近年来，被揭发的重大食品安全案件基本上都是人民群众积极主动向有关监管部门提供线索、反映情况而启动查处程序的。

（3）鼓励人民成为“有奖举报”的受奖人，有在社会中培育、壮大一个“奸细”群体之嫌疑，而实际上，我们国家更需要的是培养人民群众的正义感、社会责任感。

（4）“有奖举报”有可能导致亲朋之间、邻里之间产生猜疑情绪，甚至在被举报人得知（有时仅仅是怀疑）某人为获取一笔奖金而将其“出卖”时，被举报人可能作出血腥的报复。这类因怨恨报复而伤人、杀人的案件已不少见，我们绝不希望同类案件日渐增多。

（5）“有奖举报”的各类政策（或“土政策”）已有不少在世，笔者所知的“有奖举报”在某些时候竟成为个别职能部门工作人员的生财手段。做法很简单：职能部门人员将日常工作中发现的案件线索提供给某位亲戚或朋友，再让其回过头来举报至职能部门启动查处。

（6）“有奖举报”并不能从源头上遏止有害有毒食品的生产。通常情况下，举报人是必须等被举报企业完成食品生产过程，或者是有毒有害食品已开始进入市场流通环节了，才获得举报的适当时机，而监管部门接报并行动时，部分有毒有害食品极有可能已被人民群众消费了，社会危害已无法避免。此非良策也！

笔者认为，不管是“收钱”，还是“派钱”，均难以较好实施食品安全监管。“钱”不可靠，靠的应该是法律。

二、适用《刑法》，依法精准打击食品生产、流通领域的违法行为，才是保障食品安全的最好办法。

具体工作可以按以下两个方面来开展：

（一）、在开展对食品生产企业的普法宣传工作时，不只是讲讲《食品安全法》，更要将《刑法》第一百四十一条、第一百四十三条、第一百四十四条的相关内容认真宣讲，详加解释，对食品生产企业人员晓之于“刑”。

“醉驾入刑”经过立法、广泛宣传、严格执行，成效卓著。而维护食品安全于国民的重大意义，与打击醉驾相比何止重要千倍、万倍，但是，与“醉驾入刑”同时于刑法修正案（八）公布施行的针对食品安全犯罪提高刑罚标准（最高可判处死刑）的内容【见刑法修正案（八）第二十三、第二十四、第二十五】却被冷落。由此看来，宣传工作还需加强。

（二）、仿效抓“醉驾”，以刑法来抓食品安全，遏止食品企业的所有参与人员非法添加药物、滥用添加剂，制作、出售有毒有害食物的行为。

执法上，应考虑更有效的方式和方法。以前对食品安全违法案件的处理，多数是 ---- 抓大放小：将违法企业的老板抓了，罚款、判刑，而对其他参与违法犯罪的生产技术人员、操作工人都放了，不作严肃追究。其实，这样做不对。

依法处理应该是：既要严厉处罚企业老板（组织者，是主犯），同时也要处罚生产操作人员（参与者，是从犯）。这点尤其重要，理由详列如下：

其一，没有操作人员，有毒有害食品的生产极可能陷于停顿。任何一家食品生产企业要完成食品生产的整个流程（购进原材料 ----  贮存原材料 ----  原材料投入生产环节 ---- 制成食品 ---- 输送至流通环节）通常需要一帮人，这帮人可能有：采购员、司机、技术人员、生产工人等不同工种，企业老板是不可能独自完成这些工作的。在以往查处的案件中，企业老板因怕影响自己的身体健康，也怕被抓现行，从来都不会在生产场所逗留太长的时间。

其二，对生产操作人员的刑事处罚，可能是消除、遏止有毒有害食品生产的有效手段。因为：违法企业老板铤而走险，为的是几十万元、几百万元的暴利，就算冒坐牢十年、八年的风险，都有胆量去赌博，但是，作为一个企业员工，每个月只拿那么一、两千元的工资，是不愿意为此冒坐牢风险的。

这样做，震慑作用就有了，以后大概没有谁会到违法的食品企业去打工。而这样做，是有法律依据的，《刑法》第二十五条第一款规定“共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。”第二十六条第一款规定“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的，是主犯。”第二十七条第一款规定“在共同犯罪中起次要或者辅助作用的，是从犯。”

三、完善法律监管，建立网络管理体制，保障食品安全。

具体的做法如下：

（一） 建立违法企业组织者和参与者的资料库（“黑名单”库）。在此，特别需要强调的是：除了将违法企业的组织者列入“黑名单”外，更重要的是同时让参与者也进“黑名单”。

以笔者二十多年的司法工作经验，发现有以下情况：违法企业的组织者在受到毁灭性的打击之前，总会与监管部门打游击 ---- 甲地管理得严，便转移到乙地；经济发达地区生存不了，便跑进山里去继续干；原有的企业名称不能对外，立即更改名称从头再来；组织者本人的身份证注册不了，随便找个人的身份证去注册，或者索性连工商注册登记也免了。

而将违法企业的参与者也进“黑名单”，给参与者带来心理的威慑，可以最大限度压缩违法企业的活动空间。

（二）政府各职能部门对违法企业相关人员（包括组织者、参与者）列入“黑名单”后实行特殊管理。主要可包括以下四个方面：

其一，工商管理方面。违法企业相关人员列入“黑名单”后，将不能作为企业、公司的股东向工商部门申请注册登记；

其二，金融管理方面。监管部门可与中国人民银行个人征信系统对接，进了“黑名单”的违法企业相关人员可能一辈子都不会获得银行发放买房、购车及其他任何用途的贷款；

其三，公安机关户籍、出入境管理、车辆管理方面。公安机关户籍、出入境管理、车辆管理部门对进了“黑名单”的违法企业相关人员，禁止其办理户口转移、移民他国；甚至禁止其办理港澳旅游签证、出境旅游护照；禁止其办理汽车上牌登记（自被录入“黑名单”之日起至少限制十年）；

其四，社会劳动保障管理方面。列入“黑名单”的违法企业相关人员资料在社会劳动保障局的劳务人员档案上公开，可供用人单位查询，并禁止食品生产企业聘用。

总结起来就是一句：只有让违法的食品企业相关人员失去“幸福生活”,中国人民才会有幸福的生活，中国才会有和谐的社会。

当然，以上相关管理措施仅是笔者的设想，尚有待于通过立法或制定行政法规之程序得以完成。

笔者相信，在政府各部门的协同配合下，食品安全监管制度将得到全方位的建立、完善及有效的执行，而我国的食品安全有望逐步得以保障。