图2 南海区村级工业园的各行业占地面积比重

 5、用地手续不完善

由于早期村级工业园多为自发形成，缺乏规划的有序引导，因此村级工业园的土地不符合土地利用总体规划或未进行土地确权登记的情况较多（表3）：

表3 南海区村级工业园的土地现状情况

    （1）土地所有权证持有方面，120920.95亩的村级工业园土地具有土地所有权证，占村级工业园总面积的84.90%。各镇街来看，大沥镇的村级工业园中94.86%的土地具有土地所有权证，比重最大；西樵镇的村级工业园中79.48%的土地具有土地所有权证，占比最小。

（2）土地使用权证持有方面，具有土地使用权证的土地112617.32亩，占村级工业园总面积的79.07%。从各镇街来看，桂城街道的村级工业园中83.27%的土地具有土地使用权证，比重最大；狮山镇的村级工业园中仅71.84%的土地具有土地使用权证，占比最小。

    （3）符合土地利用总体规划的现状城乡建设用地，共有115614.83亩，占村级工业园总面积的81.17%。其中具有土地所有权证的土地面积共99373.76亩，占村级工业园总面积的69.77%。这部分土地的手续比较完善，较容易开展土地整备工作。

综上，目前村级工业园的用地手续不完善，需要加紧土地确权登记备案，对不符合规划的土地进行调整，以规范集体建设用地流转、利用，顺利推进村级工业园改造提升。

6、试点项目情况。目前选定了面积共2000亩的18个村级工业园作为改造提升试点项目，所有试点项目改造进展总体顺利，部分项目已取得阶段性成果。

    二、工作措施

（一）抓好基础工作，健全组织机构设置

一是开展全面调查摸底工作。通过调查，摸清了全区村级工业园的数量、面积、地类、权属、建筑和土地利用等情况，为村级工业园用地的完善用地手续、确权登记、土地前期整理等工作打下了坚实的基础。同时，在确定村级工业园改造范围基础上，将村级工业园用地与土地利用现状图、土地利用总体规划图进行叠加，建立了具有村级工业园综合信息的数据库，以便后续研究和管理。

二是健全机构设置。在区级层面上成立区长任组长、各镇（街）以及区相关职能部门领导组成的“三旧”改造协调领导小组，并成立了城市更新发展局（三改办）负责“三旧”改造工作；为规范集体土地整备流程、加快集体土地整备效率，专门成立区集体土地整备中心，并由具备条件的镇（街）先行成立镇级集体土地整备中心。通过逐步、有针对性地完善机构设置，不断加快推进“三旧改造”和村级工业园改造提升的工作。

（二）完善政策体系，充分释放政策红利

借助广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点的契机，我区从“规划引领、收益分配、优化审批、综合配套”四方面深化“三旧”改造的探索与创新，目前已建立起比较完善的村级工业园改造提升政策体系，先后出台《加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见》（南府办〔2015〕31号）、《佛山市南海区关于进一步推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见》（南府办〔2015〕53号）、《关于印发南海区“三旧”改造项目引入合作方开展土地前期整理的操作指引》（南旧改〔2016〕4号）、《佛山市南海区人民政府办公室关于印发佛山市南海区村级工业园改造提升专项资金管理办法的通知》（南府办〔2016〕16号）等扶持政策。建立了国土、规划、环保、招商等部门联动机制，扎实开展摸底调查，各镇研究制定综合产业规划及分期实施计划，因村施策、分类分期推动村级工业园的改造提升。

（三）发挥叠加效应，破解“三旧”制约难题

紧紧抓住南海区作为国家集体经营性建设用地入市试点和国土资源部“多规合一”试点的有利契机，推动各项工作实现深度融合，最大限度地发挥各种支持政策的叠加效应，有效破解“三旧”改造面临的现实难题。如通过“多规合一”试点妥善解决连片改造项目中少量土地不符合规划的问题，切实加快项目整体实施进度；通过集体经营性建设用地入市试点，实现集体土地与国有土地“同地、同权、同价、同责”，充分调动农民集体参与改造的积极性。

（四）设立扶持资金，降低整理前期成本

对工业提升项目（即工业改工业项目，也称二改二），分别对土地原权属人、投资方等实行确权费补助、基础设施配套费补助、工程造价补助、投资奖励等扶持，降低其改造成本，推动产业转型升级，特别是区、镇两级分别设立村级工业园改造专项资金，区级专项资金总规模为2亿元，鼓励村级工业园进行产业转型升级，产业转型升级类村级工业园改造提升试点项目最高可获得30万元/亩的奖励，每个试点项目（50亩或以上）改造成功的话至少能获得1000万元的奖励，大大降低了土地整理前期成本，提升社会资本的改造积极性。

（五）成熟一个改造一个，稳步推进项目试点

在685个村级工业园中，采取成熟一个推动一个的做法，重在提高项目品质。其中，选定18个村级工业园改造提升试点项目，先行启动了2000亩的改造任务。通过全区和镇街部门群策群力、大胆摸索，不断总结一线实践经验，形成了五种较为成熟的试点项目改造模式：（1）区镇共同改造，例如天富科技城、狮山镇兴贤黄牛牯工业提升改造项目；（2）镇村联合改造，例如九江镇上东工业区；（3）由村集体与运营企业合作，例如桂城扇面工业区；（4）村集体自主改造，例如大沥镇沥北湖马工业区；（5）公司自主开发改造，例如丹灶镇食品生产园区。各类改造模式落地可行性较强，可供全区村级工业园改造提升项目借鉴。

（六）整合土地资源，实施连片成片改造

在“三旧”改造过程中，考虑到不同规划用途（经营性用途、公益性用途）地块改造后带来的利益巨大差异，为统筹利益平衡，确保改造效果，我区重点推动一批城市更新示范项目，如广佛商贸城项目、金融C区项目、听音湖片区等。通过连片改造，加快产业载体和城市升级建设，着力推进产业转型升级，实现生产空间集约高效利用；并通过重点连片改造项目、示范项目的典型示范作用和辐射作用，引导和带动其他“三旧”改造项目的开展。

    三、工作成效

我区“三旧”改造工作成效显著，释放了宝贵的土地资源，改造取得了初步成效，实现了五个方面的促进：

　  （一）促进了土地节约集约利用

　　目前全区正在实施改造的项目，改造前平均容积率约0.8，平均建筑密度约60%；改造后平均容积率提高到约2.0，平均建筑密度降低到约35%。其中，改造为商住、商业用地的容积率平均提高到2.8以上，如桂城街道广东金融技术服务区C区夏北片区项目，目前正在实施改造的用地平均容积率由改造前的1.0提高到3.0，建筑密度由65%下降到40%；产业提升项目用地效率也大幅提升，如丹灶镇大金智地的联东U谷项目，工业用地平均容积率将由改造前的0.8提高到1.5，建筑密度由70%降低到40%。

　　另外，自开展“三旧”改造以来，我区通过“三旧”政策完善历史用地手续3700多宗，面积3.5万亩，通过对零散分割的低效用地完善用地手续后，进行统一规划和整合，大大提高了土地利用效率，缓解了用地紧张矛盾。如大沥镇广佛国际商贸城项目，对大量的间隙地、插花地完善历史用地手续后进行土地整合，从而为改造奠定了良好基础，通过完善300多亩的历史用地手续，盘活了1800亩的土地；且该项目拆旧面积约100万平方米，新建筑面积达到375万平方米，是拆旧面积的3.8倍。

　（二）促进了经济平稳较快发展

　　尽管经济下行压力增大，但我区“三旧”项目改造仍持续发力，促进了我区经济平稳较快发展。据初步估算，“三旧”改造综合试点开展以来（2014年8月至今），我区新增正在实施改造项目249宗，面积16629亩，实施改造的项目投资资金约 150亿元，约占同期全区固定资产投资的12%，其中社会投资占总投资额80%-90%。如桂城街道瀚天科技城项目，投资资金约10亿元，集聚了50多亿元的社会资本，启动11大产业载体的建设，驱动地区产业结构更新换代，淘汰落后产能，提高土地的集约利用程度，大幅提升单位土地面积的产出，实现产业升级。又如沥桂新城大沥核心区改造片区的奇槎产业社区项目，占地面积约500亩，主要由大沥发电厂和奇槎工业区两块地块组成，通过公开出让进行改造，拉动投资超过100亿元。通过改造的投资促进和项目改造，能带动建筑、建材、冶金、轻工、化工、机械、能源、环保等十多个行业、40多个相关产业的发展，为扩大和拉动内需、保持经济平稳较快发展作出了积极贡献。

　（三）促进了产业结构优化升级

　　一方面，通过对低效“三旧”用地进行改造，淘汰规模小、效益差、能耗大的企业，实施土地整合，腾出土地引进优质大项目、高新技术产业、文化创意产业等，促进产业结构向低能耗、低污染、高附加值的方向转变，推动产业集聚高效发展。“三旧”改造综合试点开展以来，全区已完成改造面积6437亩，其中2810亩是“二产转三产”项目，963亩是工业提升改造项目。尽管我区改造、淘汰、转移了一大批企业，但由于产业结构得到优化，发展能量得到补充，全区经济仍保持平稳较快增长。如里水镇新材料产业基地项目，面积260亩，改造前为旧水泥厂、陶瓷厂区，通过“三旧”改造实现转型升级，建设成新能源材料、特种金属功能材料基地，并带动区域内相关产业的发展。该项目第一期改造开发面积160亩，总规划建筑面积22万平方米，总投资超6亿元。目前一期已引入广东一方制药有限公司、佛山市钜仕泰粉末冶金有限公司、广东精铟机械有限公司。预计上述企业全部建成投产后年产值将超30亿元，年税收将超3亿元。

　　另一方面，通过政府引导和科学定位，促进“三旧”用地改造用于科技研发、工业设计、孵化器等创新型工业提升建设，推动大众创新，涌现出瀚天科技城、南海生物医药科技产业中心、联东U谷国际企业港等一批产业载体和创新平台；同时，一大批民营孵化器相继落户我区的“三旧”改造项目。比如，创大孵化器落户大沥广佛智城；厚德创新谷落户金融C区亿能大厦；创业工场落户桂城创越时代广场等。孵化器的快速发展为科技企业提供了更多的成长摇篮，也带来了创新创业服务质量的提升。如桂城街道瀚天科技城项目，通过产业载体建设引入环保、创意、科技、金融服务等11类创新型企业，建设成为“国家级科技企业孵化器”、“国家环境服务业华南聚集区核心区”。目前园区内引入了3家主板上市企业、7家新三板上市企业、28家国家高新技术企业、270家都市型企业，年税收超过1.2亿元，是改造前的60倍。

　（四）促进了城乡环境有效改善

村级工业园改造综合整治是我区近期的重要工作，而“三旧”改造的力量主要集中于村级工业园的改造提升，即拆除重建类。目前全区已选取了18个村级工业园改造提升试点，改造面积达2000亩，均为“二改二”或“二改2.5”项目，重点发展都市型产业。通过试点探索总结经验，带动全区村级工业园的改造提升。目前试点项目进展总体顺利，可确保今年内有6个以上的项目进入实施建设阶段。

　　而在城镇化建设方面，“三旧”改造也为城市的发展提供了大量的公益性用地，改善了人居环境。而根据新的“三旧”改造政策，公益性用地的配比在以后的改造中将继续增加，对改造为商业和住宅用途的项目，要求提供不低于25%的公益性用地，将极大改善城乡面貌，提高城市综合竞争力。如大沥镇广佛国际商贸城项目，经过几年的改造，由一个被主要媒体曝光的废旧塑料回收加工厂区，改造成为一个公共配套齐备，集住宅、办公、购物、休闲多功能于一体的多功能新型社区。继九龙涌公园后，占地面积约 140 亩的九龙公园已在今年向市民全面开放，成为大沥镇最大的综合生态景观公园，为该项目再添亮点。又如西樵镇听音湖片区改造项目，依靠西樵山旅游风景区，对西樵山南麓大片的旧厂房进行拆除改造，并扩大水体水面从140亩到400亩建设岭南水乡，发展文化旅游产业，目前项目内配套设施逐步完善，各个地标性景观已初现雏形，不久将建成南海环境优美、配套完善的文化旅游试验区。

　（五）促进了城乡居民收入增加

　　通过“三旧”改造，改善城乡环境，带动第三产业发展，提升土地和物业的市场价值，改造后村集体收入和就业人数增加了2倍以上，使广大人民群众得到了实实在在的实惠。如桂城华南汽车城升级改造项目，预计改造完成后，村集体的物业租金将实现翻番，由现在的10元/平方米提升到20元/平方米以上。又如桂城街道广东金融技术服务区C区夏北片区项目，通过实施改造，村民获得了一次性的大笔分红，夏北经联社及5个经济社的总收入也由改造前的9000万元提高到16500万元，2015年达到17150万元，总收入提高了90%。

四、存在问题

   （一）政府、企业和群众的思想不统一，没有形成共识。个别企业和群众紧盯眼前利益，没有站在推动转型升级、谋取长远发展的高度，与政府思想认识不统一，没有形成齐心推动的合力。

 （二）社会资本和财政投入不足，项目改造缺乏动力

南海区每年的改造任务历来较重，特别是经过前几年改造高峰后，“三旧”改造任务难度愈来愈大，改造步伐也有所放缓。目前，“三旧”改造和村级工业园改造提升的产业类改造项目面临改造动力不足的难题：主要体现：一方面，受宏观经济下行的影响，与“三旧”改造相关的实体经济行业多受牵连，项目回报周期加长、前景不容乐观。投资开发商普遍投资信心不足，缺乏改造积极性。另一方面，尽管政府设立专项资金，不断加大财政投入以支持“三旧”改造和村级工业园改造提升项目，但因项目改造资金需求巨大，当前的财政投入依旧难以加快项目改造。

（三）政策红利逐渐释放完毕，政策有待进一步优化

当前，以土地出让收益补偿分配为核心的政策红利逐渐用完，难以激发市场更大的积极性。同时，与“三旧”改造密切相关的规划建设、招商奖励、产业扶持等领域的政策释放空间十分有限，对“三旧”改造工作的正向作用不明显。为顺利推进新一轮“三旧”改造，需要在规划、税费、人防等方面出台政策，减少市场主体的改造成本，提高市场主体的改造积极性。

（四）相关职能部门协作不足，统筹力度总体偏弱

“三旧”改造和村级工业园改造提升是一个综合性极强的工作，涉及多个职能部门的协调与配合。目前，“三旧”改造和村级工业园改造提升工作基本上由区国土局和三改办牵头，在土地管理领域内制定、实施政策和推进项目改造。由于缺乏法律法规和上层文件支持，规划建设、经贸、招商、城乡统筹、环保、税务等其他相关职能部门的参与深度和支撑作用明显不够，总体上缺乏“三旧”改造的多职能部门联动工作机制，极大地限制了“三旧”改造和村级工业园改造提升问题的有效解决，影响了项目的推进成效。比如，在建立土地混合功能出让的新型土地供应方式中，需要规划、国土和经贸部门共同商讨和制定土地出让方案中涉及的规划建设和产业准入条件，保障创新做法的落地实施需要相关职能部门出台相应的配合政策。又如，当前村级工业园所在区域的控规覆盖偏低，影响土地和建筑各项改造指标的设定，需规划部门加紧编制规划和优化规划调整程序。

（五）多类用地布局不均衡、混杂，制约实体产业发展和环境质量改善

第一，在宏观经济变动影响下，投资房地产市场的回报收益快，开发商和村集体都更愿意接受“二改三”项目。该类项目的改造阻碍相对小、推动速度比较快，特别是在南海区前一阶段的 “三旧”改造中已积压了不少房地产项目，无形中挤压了“二改二”或“二改二点五”项目的用地空间，造成南海区产业用地与房地产业用地规模与布局不均衡问题凸显，不利于南海区实体经济的发展和全球创客都市的创建。第二，不少村级工业园周边与居民区相邻，工业用地和居民用地相互夹杂，村级工业园内企业的生产经营给周边居民的生活带来严重的噪声、废弃物、废水和废气污染，居民的投诉多、意见大。

    （六）其他问题

第一，项目的审批流程多、手续繁琐、审批速度慢，在一定程度上拖慢了“三旧”改造的速度，尤其是容易错失稍纵即逝的商机。第二，日常纪律监督不到位。虽然制订了《南海区“三旧”改造项目引入合作方开展土地前期整理的操作指引》，禁止村集体私自与开发商签订土地转让协议；禁止开发商出资为村集体提供任何形式的自主、赞助等等，但由于缺乏具体的责任主体和详细的监督保障措施，日常纪律监督不到位，容易出现“开发一片、倒下一片”的现象。  

五、建议

    （一）统一思想，统一认识，形成合力。要从全领域打造品牌南海、争当率先实现第二个百年目标排头兵的高度，重新审视村级工业园改造提升的深远意义，强化政府、企业、群众“三位一体”对村级工业园改造提升的思想共识，同心同德，形成共同推动村级工业园区改造提升的强大合力。

    （二）确定村级工业园改造的目标。建议把村级工业园改造提升的目标确定为：1、新产业的新载体；2、提高农民可持续收入的增长点；3、提升城镇化建设的切入点。为达到这一目标，要重申村级工业园改造提升的“三个一”措施：关停一批、提升一批、改造一批。坚持“三个力度”不变：招商引资力度、推进提升力度、政策扶持力度不变。制定特殊时期的“特殊政策”：一园一策、一园一团队、一企一策等，最大程度地兼顾各方利益，实现共同发展。

（三）积极利用叠加政策释放红利，进一步发挥规划引领作用，重点实施成片改造

作为广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点的南海区，同时也是国家集体经营性性建设用地入市和 “多规合一”试点。积极利用好试点政策契机，进一步加快探索与改革，充分发挥三大试点政策叠加效应，为“三旧”改造和村级工业园改造提升梳理好政策基础和用地空间框架。在村级工业园改造提升方面，继续坚持“政府引导、市场运作；规划引领、片区推动；整备开发，共同受益”的总体思路，加强规划统筹和引领力度，重点推进连片改造，以集体土地整备为突破口，撬动存量土地供给和开发。顺应城·产·人融合发展思路，通过多种土地性质和土地用途的混合，促进土地由单一功能向复合功能推进，充分集约节约用地，大力提升区域土地价值。

充分发挥“规划引领”作用，强调规划部门发挥职能，包括优化规划编制、实施和管理等业务，以及加大规划编制、审批和管理等规划业务与土地供应、土地利用等国土业务的衔接。一是针对部分改造区域无控规覆盖使其难以获得审批许可和确定实施改造方案的问题，规划部门需有序推进区域控规编制，扩大控规覆盖范围。二是优化控规调整程序，简化控规调整的审批流程。三是建议加强规划部门对“三旧”改造和村级工业园改造提升工作的投入力度，需要及时研究和制定技术规范和工作细则，及时衔接城市更新改造的新做法。土地管理和城乡规划是村级工业园改造提升涉及的两大关键业务，加强规划和国土业务规范、流程和政策体系的衔接和融合，有助于大大提高改造项目的成效。

（四）加大扶持奖励力度，丰富扶持奖励形式，调动市场主体积极性

为进一步引入社会资本参与改造，需加大扶持奖励力度，例如考虑延长扶持资金的奖励期限、扩大扶持奖励范围、调整区镇扶持资金比例等。还可针对不同参与改造主体分别制定扶持奖励政策，提高各参与方的积极性，例如对镇街政府奖励新增建设用地指标：对“工改工”完成较好的镇街，拿出一部分新增建设用地指标给予奖励；对综合效益较好的“工改商”项目，拿出一定份额进行奖励。对市场投资主体，可采取进一步减免税费、奖励容积率或降低基础设施费用等措施来降低开发或生产成本。对村集体和村民，采取提高土地出让金返还比例、提高项目改造补贴等多种形式。

（五）提高重视意识和权责观念，建立部门联动机制，共同推进项目实施 

“三旧”改造和村级工业园改造提升工作综合性强，仅依靠个别牵头部门难以形成合力。尤其在当前形势下，改造工作已步入深水区，国土局和三改办难以在更高层面上推进改造实施，因此有必要在区级层面上树立相关职能部门联动协作的行动观念，促进制定更高层级的政策文件，落实不同职能部门的责任，进一步提升规划、住建、环保、经贸、招商、城乡统筹、税务、财政以及土地交易中心等部门对“三旧”改造尤其是村级工业园改造提升工作的参与程度。具体来看，提高各部门领导的重视程度，通过制定工作细则，逐项、分指标分配工作任务给各职能部门，将工作任务完成情况纳入职能部门的年度绩效考核中，提高各职能部门的工作能动性。同时，进一步完善区、镇街、村的垂直组织体系，主要加强各层级工作的衔接和沟通，区负责统筹、引导和监督，镇街和村负责具体项目的组织和操作。

（六）加强招商引资力度，进一步整合行业资源，提升产业发展质量

    继续加强招商引资力度，重点吸引社会资本到村级工业园改造提升中：一是深入调研市场需求，结合南海区的资源优势、产业优势、人才优势资源，重点引入成长能力强、带动效应好、附加值高的行业龙头企业和创新型企业。二是在宏观经济不景气的形势下，中小型企业的成本承受能力较低，该类企业往往关心税收、奖励资金、人才优惠、户口落地、租金补贴等园区优惠政策。因此政府和园区加强制定完善的产业扶持政策体系和实施细则，同时通过降税费、降融资门槛、提高补贴等方式以降低企业的生产与运营成本。三是整合行业资源，拓宽招商渠道，例如借助行业协会和商会的社会网络关系和区域合作交流会等机会推介村级工业园改造提升项目。四是大力引入和培育招商人才，在区级层面定期举办招商引资高级培训班。或者积极引进有实力的专业产业园区运营商。

（七）加快优化审批程序，落实各项工作责任，大力提高政府服务水平     

“三旧”改造和村级工业园改造提升工作具有涉及多部门业务，流程和手续较为繁琐、改造过程历时较长。为加快改造进度，提高政府办事效率，建议进一步梳理各部门的相关业务流程，重点简化审批程序，减少参与改造主体的人力和时间成本。明确落实各项工作的权责主体，将任务落实到成员单位和责任人，加强对改造项目的跟踪管理和督办指导，加强资金落实和监管，及时做好情况调度，适时进行情况通报，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题。

    附表1：南海区各镇街村级工业园概况

附表2：“三旧”改造与村级工业园改造提升的存在问题及

       建议的解决措施