中国人民政治协商会议，是中国共产党倡导建立和领导的人民统一战线的组织，是多党合作和政治协商的重要机构，是人民民主的重要实现形式。人民政协与时俱进，其主要职能从政治协商到增加了民主监督、参政议政是一个历史过程，中共十八大报告首次提出社会主义协商民主制度，又赋予了政协职能新的历史意义。

人民政协的建立及其主要职能：政治协商

中共二大开始提出的统一战线方针，首先在新民主主义革命中发挥了“法宝”优势。1948年春，解放战争即将取得全国性胜利，筹建新中国的重大任务提上日程。此时，中共不忘初心，坚持统一战线方针，在“五一口号”中正式提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的倡议，并很快得到各民主党派、各人民团体、各界爱国人士的响应。经过中共同各方代表紧张而有序的筹备，中国人民政治协商会议第一次全体会议于1949年9月21日至30日在北京隆重举行。

由于历史条件所限，当时无法进行全国普选，各级人民代表大会尚不能召开。为此，由662名各方面代表出席的人民政协第一次全体会议，代表全国人民的意志，代行了全国人大的职权，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》，作出了关于国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议，选举了人民政协全国委员会和中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。正如习近平总书记所指出，这次会议“标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。人民政协为新中国的建立作出了重大贡献”。

闭会期间，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权；政协全国委员会作为政协全体会议自身的常设机关，不行使国家权力，但拥有统一战线组织的政治协商职能。新中国成立之初，全国政协依照政协组织法规定，协商讨论了有关稳定物价、调整税收、土地改革、惩治腐败等重大政策方案和相关法律法规草案，向中央人民政府委员会提出了多个建议案，很好地履行了职能。

1954年9月，全国人大召开，政协不再承担“代行”任务。由于统一战线将长期存在，因此，作为统一战线组织的政协也需要长期存在。这在人民政协筹备期间曾明确过。1954年底，中共领导人进一步坚持与解释了保留政协的主张及其相关问题。毛泽东指出，政协性质有别于国家机关，“要区别各有各的职权”。他还阐述了政协的五项任务，除了“学习”以外，四项都是“协商”或包含“协商”，如协商国际问题、协商有关候选人名单、协商国家各方面的关系等。归纳起来，当时对继续存在的人民政协的主要职能依然定位于政治协商。后来，尤其是改革开放以来，各级人民政协的政治协商职能在涵义、内容和形式等方面进一步得以明晰与丰富。

政协职能的延伸：民主监督与参政议政

中共很早就意识到党和政府必须接受监督。1945年，毛泽东在与黄炎培讨论如何跳出历史“周期率”时，已提出“让人民来监督政府”；1954年，毛泽东在阐述政协任务时要求政协向国家机关“提意见”，其中包含了政协监督的意蕴；1957年2月，毛泽东在最高国务会议上的讲话中，更是提出了中共与民主党派“长期共存，互相监督”的八字方针。由于中共与民主党派是政协的组成单位，“互相监督”也理应成为政协的一项重要职能。

走过历史的曲折，中共十一届三中全会召开后不久，邓小平就指出：“中国社会主义现代化建设事业，继续需要政协……”并多次将政治协商与互相监督并列为政协应当发挥的两大作用。1982年12月，五届全国政协五次会议制订的政协章程，在规定“政治协商”的同时，首次载明政协还“通过建议和批评发挥民主监督的作用”。1989年1月，七届全国政协常委会颁布了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》。这些都表明人民政协与时俱进，实现了主要职能的拓展：由“政治协商”拓展至“政治协商、民主监督”。如果说，“互相监督”侧重于党际关系，那么，包含互相监督的民主监督其主体更广泛，内涵更丰富。正如2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》所指出的，民主监督“是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。

上世纪九十年代初，建立社会主义市场经济体制的目标被明确提出后，改革开放，建设中国特色社会主义的事业提升到了新的高度。1993年3月，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被载入宪法。翌年3月，八届全国政协二次会议修订的政协章程，在规定主要职能是“政治协商、民主监督”之后，首次写入了“组织……参政议政”。1995年1月，中共中央转发全国政协常委会通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，将三大职能并提。2004年3月，十届全国政协二次会议通过的政协章程，更是明确规定各级政协的“主要职能是政治协商、民主监督、参政议政”。这表明人民政协主要职能由原来的两项拓展至加上“参政议政”后的三项。

将协商民主贯穿政协履职全过程

改革开放以来，中国社会逐步趋向利益多元化，公民的利益表达与政治参与要求随之而日益增长，这是推动社会主义民主发展的原动力。与此相适应，中共一再提出要丰富民主形式，以扩大公民有序的政治参与。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种形式。”按笔者理解，这是从更宏观的层面概括我国的民主形式，旨在强调：两种民主形式对于扩大公民有序的政治参与，具有同样重要的价值；克服一定程度上存在的重视选举、投票而忽视协商这一民主形式的倾向。

中共十八大提出了“社会主义协商民主”概念，以及“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的任务。虽然协商民主不仅仅属于政协，但由于“政治协商”与“协商民主”有着明显的契合度，政协在政治协商方面已有数十年的传统，因此，十八大将人民政协作为“协商民主的重要渠道”，后来习近平总书记又将人民政协定位于“专门协商机构”，并要求“把协商民主贯穿履行职能的全过程”。笔者认为，如此紧密地将协商民主与政协职能贯穿起来，赋予人民政协主要职能的新理念和方法论。协商民主贯穿于、渗透于、融入于政协职能的全部履行过程，或曰，把原有的三大职能全部置于协商民主这一基础之上。这对于人民政协在新形势下增强履职能力，提升履职水平，具有重要意义。

笔者认为，必须做实协商民主。不能满足于以往工作的套路和水平，这需要各级政协进一步领会中共提出社会主义协商民主的深意，以及协商民主的内涵、条件、要求等，积极推进制度化建设，真正“把协商民主贯穿履行职能的全过程”。政治协商，应放在社会主义协商民主的整体框架内，按照协商民主的要求加以开展；民主监督，监督什么、怎么监督?参政议政，参议什么政、怎样参议？均应以协商民主为基础。为此，委员要密切联系本界别群众，注意听取与分析不同民意。须知，没有不同观点，就无须协商，而在利益多元化社会里，不同观点随处可闻；政协或有关界别要选准共同性问题，鼓励在界别间或界别内表达不同民意和专家观点，进行充分协商，尽可能地取得共识或准共识。在此基础上通过提案、建议案、会议发言等形式所开展的民主监督或参政议政，才会比较全面准确地反映民意，提升监督与参议的有效性，才能为党和政府决策民主化科学化，改进工作、减少失误做出应有贡献。也只有这样，才能使人民政协因主要职能的拓展而呈现出新的气象、新的水平、新的成效。

（作者浦兴祖系复旦大学教授、博士生导师）