以全域土地综合整治为突破口
推动南海城乡融合高质量发展
民盟南海总支
土地是生态文明建设的空间载体，是经济社会发展和生态文明建设的物质载体。统筹山水林田湖草的全域土地综合整治在生态文明建设中处于基础地位，已经成为当前和今后一段时间各地推进现代化建设、乡村振兴和城乡融合的集成平台和重要抓手。南海要探索城乡高质量融合发展新模式必须要围绕全域土地综合整治做文章、求突破。
一、土地空间碎片化严重制约南海高质量发展
南海区现有612个村级工业园，分布在全区280多个村居。长期以来，村级工业园曾被视为支撑南海工业发展的重要基础，也是承载村居集体经济发展的重要平台。然而，这种“村村点火，处处冒烟”的模式使南海呈现出“星状分散”的城镇空间格局。由于受各类规划的缺位以及自下而上的发展模式影响，国土空间开发的主体较多，导致空间碎片化的问题突出，造成南海大量“城不像城，村不像村”地域景观状态，严重影响南海的城乡形态。与此同时，镇村工业区高度分散，土地产出率不高，环境污染且安全隐患频现，严重制约了南海的高质量发展。因此，南海开始把村级工业园改造提升作为全区中心工作进行攻坚。
空间破碎化问题使得仅仅依靠村级工业园改造一项工作无法重构新发展格局，必须要对空间进行一次大腾挪、大调整。在新发展阶段，地区经济和社会发展对土地整治提出了新的诉求，要求原有的土地整治逐渐向全要素、全受益、多渠道、多模式的全域土地综合整治转变，要对南海国土空间来一次结构性大调整，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，构建城乡空间集聚新格局阶段。
二、学习借鉴浙江推动全域土地综合整治的先进经验
为贯彻落实习近平生态文明思想，实施乡村振兴战略，浙江省在总结“千村示范、万村整治”实践成果的基础上，率先在全国提出开展全域土地综合整治。浙江省重点围绕以下四个方面来展开试点工作：一是实行永久基本农田整备区制度。通过土地整治和耕地质量提升等措施，逐步形成与永久基本农田连通连片、设施完善、质量相当的优质耕地。二是优化土地利用规划和布局。充分合理利用存量建设用地，保障项目区内农村基础设施和新产业新业态发展用地。三是实行新增建设用地计划指标奖励。四是优化城乡建设用地增减挂钩政策。
三、意见建议
（一）完善城乡土地要素市场化配置机制，夯实土地空间腾挪的前提条件。南海探索以县域为单位开展全域土地综合整治，必须解决如何促进城乡土地要素自由流动这个问题，否则就无法实现空间的大腾挪。要在集体经营性建设用地入市、征地制度、宅基地制度改革成果基础上，进一步深化农村土地制度改革，在实现集体土地与国有土地同等入市、同价同权等方面进一步探索，形成更多可复制可推广的经验，通过政府和市场的共同作用，推动城乡土地要素的市场化配置。要延续 “三块地”改革成果，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则，对土地开展生态修复。通过灵活运用拆旧复垦、增减挂钩的政策工具，推动一大批低效建设用地的改造、更新与退出，助力打造若干连片产业聚集区；科学有序开展永久基本农田优化调整，耕地提质改造和生态修复等工作，改善生态环境，强化耕地保护，提升城乡发展面貌。
（二）探索利益再分配机制，解决土地空间腾挪的关键问题。通过重构空间布局，营造一二三产业融合发展大环境，缩小二三产业经济发展和农业生态保护发展差距，推动生产、生活、生态空间科学合理布局，形成一批农田集中连片、农业规模经营、村镇美丽集聚，环境宜居宜业的示范点，实现城镇、农村、产业和生态功能的合理分区、相对集聚、连片开发，做到营商环境更优、基础建设升级、民生福祉改善。
（三）紧密围绕区域空间布局，推动实现城乡空间集聚再利用。围绕构建“一轴一核两带”发展格局开展全域土地综合整治工作。其中，“一轴”指千灯湖城市轴线，“一核”指狮山制造业核心区，“两带”指广佛同城连接带、西部生态示范带。具体而言，南海开展全域土地综合整治要围绕现在长约12.8公里黄金城市中轴，将南海的城市发展格局拉开，同时推动南海区东中西板块各尽其能、各展所长，全面提升区域协调发展水平，实现生态空间、农业空间、城镇空间、产业空间“四集中”，全面提升城市发展能级。
（四）着力推动农业空间连片集聚发展。南海开展全域土地综合整治不能仅仅停留在为现代产业服务，还要为现代农业腾出空间。当前，南海农村地区的农业承包地较分散，没有连成片，也没有标准化改造或者标准化改造有限。要提前谋划好南海未来的乡村发展，农业发展既要靠龙头企业，更是要考虑将农民培育成未来的新型职业农民、新型的职业农场主。通过全域土地综合整治，整理出连片的农用地，可以参考“上海粮仓”松江区模式，连片粮田按一定标准划分为一定数量单元的家庭农场，再将家庭农场通过招投标的方式发包给本地农民、农民合作社，配套引进粮食加工企业，配套区街村助农服务体系，实现水稻从种到收全程机械化流程操作，打造现代农业。
总之，南海要以全域土地综合整治为基本载体和重要抓手，因地制宜、因村施策，坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，分类开展整治，打造集约高效的生产空间，营造宜居适度的生活空间，保护山清水秀的生态空间，支撑城乡高质量融合发展。
