关于盘活存量建设用地，助力南海

实现高质量发展的几点建议

九三学社南海区基层委员会

改革开放以来，南海乘政策东风，一路高歌猛进，工业化、城镇化快速发展，城乡经济社会发展成效显著，但与时同时，由于这种粗放型发展对资源的巨大消耗，我区城乡建设用地规模大幅扩张，土地资源、环境承载力均过度消耗，土地供需矛盾日益加剧，新增建设用地空间不足已成为制约南海区继续实现可持续、高质量发展的重要瓶颈。

根据统计数据显示，南海区土地总面积1073.82平方公里中，建设用地面积为560.58平方公里，占土地总面积的52.2%，土地资源开发强度已经过半。但是由于南海区土地资源空间分布零散，建设用地利用碎片化，产业发展相对粗放、低端，土地投入/产出比水平较低，尤其是126平方公里的村级工业园，产出效率极低，日益稀缺的建设用地资源浪费严重。南海区地均GDP仅为2.62亿元/平方公里，与其他先进地区相比，南海区的土地产出水平远低于上海、广州、深圳。结合当今国内、国外的政治经济现状及发展趋势来看，继续单纯依靠消耗增量土地资源实现南海区可持续的高质量发展已经绝无可能。为此，我们必须求变求破，跳出传统发展的舒适区，从根本上破除以往发展的思维惯性和路径依赖意识。

那么如何破局呢？破局的关键在于我们是否能够寻找到科学且符合我区实际的存量建设用地资源的开发利用途径，即对我区庞大的存量建设用地资源进行“内部挖潜”式更新与重构，优化土地规划与空间布局，通过三旧改造、村级工业园改造提升、土地转换置换、混合开发、拆旧复垦、城乡建设用地增减挂钩等多种形式与手段，对我区的存量建设用地资源进行优化提升与二次开发，从而助力我区实现下一个十到二十年期的可持续的高质量发展。也就是说，南海区未来的土地开发将逐步进入以存量为主的空间利用阶段，今后的发展走存量建设用地二次开发的路子将成为必然选择。

我区存量建设用地现状的形成并非突然出现，而是由我区经济社会在自身的长期发展基础上渐进式的积累所致，所以，对这个问题的解决，也必须动员区委、区政府包括各相关职能部门在内、各镇（街道）、各村居相关资源与力量，用综合的、创新的方法去系统化的统筹规划、布局与实施，单纯依靠任何一个政府职能部门或力量都无法根本解决这一重大发展难题。

在这里，我们就南海区存量建设用地的二次开发利用，结合新一轮的国土空间规划的大背景，提出以下几点建议：

一是始终围绕南海前三十年高速发展的核心竞争优势去精准发力，推进我区存量建设用地的二次开发利用。我区地处粤港澳大湾区腹地、广佛同城前沿，改革开放四十多年来，作为珠三角县域经济的典型代表，创造了“三大产业”齐发展，“六个轮子”一起转的南海模式，集体经济总量大，民营经济高度发达，综合实力位居全国前列。尽管关于南海核心竞争力的研究已经很多，我们认为南海以往发展的核心竞争优势只有四个：临近广州、深圳、香港、澳门的独有的区位优势；开放而灵活的重商主义传统所造就的强大的民营经济；管理高效、灵活、宽松且尊重市场、尊重创新的政务服务环境；市场经济背景下成长起来的一大批思维开放、勇于创新、勇于担责的企业家及基层政府干部队伍。以上四个核心竞争优势在新的发展主题下不但不应被抛弃，而且应当结合我区当前现状及问题进一步发扬光大，赋予其新的内涵。接下来的新一轮大发展中南海区应该立足自身核心竞争优势，也就是说，要紧紧围绕如何利用好南海的区位优势去进行存量土地资源的空间规划布局与更新重构，如何激发南海民营经济的活力去盘活存量建设用地资源，如何优化宽松、灵活、尊重市场的政府服务环境，充分依靠市场经济自身的调节作用去突破当下存量建设用地资源低效、散乱、资源分布不平衡的瓶颈，如何活化干部队伍以形成改革合力集中攻坚，打破当下经济工作推进慢、落实难的僵局，紧抓“一带一路”国家战略、粤港澳大湾区、粤桂黔高铁经济带、三龙湾高端创新集聚区等发展机遇，优化营商环境，引进创新资源，注入新活力，实现产业结构升级优化，引领南海乡村振兴与城乡融合战略指导下的高质量发展。

二是立足存量建设用地的二次开发利用进行灵活且科学的制度设计，优化创新盘活存量建设用地的手段方法和实施途径。采取刚性指标进行总量控制和上下限约束，采取柔性指标进行放权赋能与指导推动，科学分类，因地制宜，创新方法，大力推进城市更新（“三旧”改造）、村级工业园改造提升等直接改造模式，积极探索城乡增减挂钩、拆旧复垦、“地券”交易等多种空间重构模式，设计科学的制度体系，始终围绕如何实现存量建设用地空间腾挪的手段更加灵活、高效这一核心目标去开展各项工作，建立有效的土地盘活机制，提高土地节约集约利用水平，实现南海区可持续的高质量发展。

三是充分平衡好各种改造过程中的各方利益，处理好政府行政干预手段与市场自主调节手段之间的关系。增量型发展依赖政府单方面主导土地处置权的模式开发，属于增量资源投入型的发展模式，利益关系相对简单。但是在存量建设用地二次开发的过程中，涉及更多的存量资源与利益关系的重构与再平衡，这种情况下仅仅依靠政府单方垄断空间开发权和土地增值收益的模式已经难以为继，而完全放手交给市场去进行利益博弈也显得低效而不可行。当多种利益主体共同存在时，各类权益如何共存共生成为了存量土地二次开发过程中的焦点问题。因此，我区在盘活存量建设用地的过程中，必须把握好政府行政力量管制、介入的力度与火候，协调公资企业、开发商、原权利人、村集体、其他相关利益关联方等相互之间的权利义务关系，将相关方的利益博弈与立场调整纳入制度化、规范化的轨道，从而指导完善我区的存量建设用地开发利用的各种机制与平台科学、高效地向前推进。

四是重兵打造一支勇于挑战、勇于创新的专业化干部队伍，全力推进我区存量建设用地的二次开发利用。我区当前所面对的改革局面，其难度和复杂性更甚于改革开放初期，不投入重兵，没有一支敢打善战的专业化干部队伍作为主力和支撑，存量建设用地的二次开发利用这个僵局是很难打破的。因此，我们一定要有重新出发的战斗意识，集中政府行政资源与力量，打造一支具备与时俱进的管理理念、改革创新精神和相关专业技能的干部队伍去推进相关工作。只有如此，“重振南海虎威”才不至于成为一句空话。

五是存量建设用地的二次开发应以“工改工”为主并进行适当的政策倾斜和扶持。由于我区目前存量建设用地的构成是以集体性质的建设用地为主，其主要类型是以大量村级工业园为特征的工业性质建设用地。目前，在我区住宅性质建设用地占比已经很高的情况下，今后存量建设用地二次开发的方向应以“工改工”为主，即将现有的布局散乱、产出低效的旧工业用地整理改造成为布局科学、单位产出及附加值高的新型工业用地，为我区未来以产业振兴为主要驱动力的高质量发展打下坚实的空间基础。

六是广泛动员与统筹政府、镇（街道）、村居等各方力量，建立一套科学且符合我区实际的存量建设用地二次开发利用工作考核机制及奖惩机制。无论任何改革事项的突破，人力资源都是第一位的因素。为此，必须以业务专项培训、调研学习等多种形式对相关政府职能部门的干部进行业务轮训，调整充实一线和基层干部队伍，为存量建设用地的改革攻坚提供强大的人力资源保障。同时，好的队伍要持续发挥作用，好的制度更是关键中的关键。因此，按照存量建设用地开发利用各环节，政府各职能部门的岗位职责与分工，分类分项建立健全各项工作考核指标体系和约束监督、奖惩机制，把存量建设用地二次开发利用工作的开展情况纳入区、镇两级党委政府的首位工作，重点以制度化的手段抓考核、抓落实、抓进度。