构建南海城乡融合城市治理新模式

建好城乡融合发展改革创新实验区

民进南海总支

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。2019年5月5日，中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），提出要选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区。习近平总书记明确指出，抓好试点对改革全局意义重大，要坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试，多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革。

2019年7月31日，广东省委全面深化改革委员会正式批复同意南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，南海区成为目前全省唯一的省级城乡融合发展改革创新实验区。机遇难得，任务艰巨，责任重大。按照省委、市委的决策部署，创新实验区建设的主要任务就是要破解城乡发展不平衡、不协调的问题，改变“城不城、乡不乡”的面貌。佛山市和南海区的主要领导多次在公开讲话中提到，乡村振兴、城市治理和村级工业园改造提升这三项工作是推动城乡融合发展的重要内容，是南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的核心工作，也是上级党委政府赋予的严肃政治任务。

南海区历来都非常重视城市治理工作，并且取得了不错的成绩。数据方面，2019年是南海区城市治理三年行动计划的收官之年，南海区纳入城市治理三年行动计划的项目共有215项，计划总投资约1994亿元，截至2019年9月底，累计完成投资额约1699亿元，2019年计划投资约211.7亿元，完成投资额约129亿元，本年度累计完成投资额占2019年度计划目标58.21%。截至2019年9月底，已开工项目194个，已完工项目109个，正在启动项目14个。项目完工率达到50.69%，开工率达到90.23%，启动率达到96.28%。

成效方面，“互联网+”的城市治理现代化让城市变得更智慧，“一门式”的政务服务在提高行政效率和降低行政成本的同时也形成了城市服务与治理的“大数据”，“三级联动”机制的建立和“三级党建网格”的组建引领着城市基层善治。

随着经济社会的不断发展和广佛同城的深入推进，南海区的人口结构发生着巨大变化，给南海区的城市管理、产业结构、社会治安等带来了深刻的影响，南海区的城市治理任务变得更加艰巨，特别是镇街城乡结合部和城中村，各类城市治理问题层出不穷，相互交织，引发的大量信访案件，给政府工作带来了很大压力。如今在我区成为省级城乡融合发展改革创新实验区的大背景下，就要求我们必须不断创新探索城乡融合共治的城市治理新模式。

一、南海区城市治理存在的主要挑战

（一）城乡结合部的城市面貌亟需改善。南海区是全国新型城镇化百强区排名第一的全国发展先行区，被推选为“2019中国最具幸福感城市”的城市之一，但在南海区的城乡结合部，“脏、乱、差”问题仍然比较突出，诸如公共厕所严重缺乏，固体垃圾随意堆放，违法建设等城市管理顽症难管难治等等。可以说，南海区城乡结合部的城市面貌与南海区的经济体量和水平完全不符，与粤港澳大湾区的发展规划和城乡融合发展改革创新实验区的建设要求相差甚远。

（二）参与城乡融合城市治理的群体凝聚力和广泛性不足。南海区的城市治理，虽然在发动群众参与方面，我们探索出了一些好的办法，也形成了一些好的案例，比如桂城街道的“熟人社区”，大沥镇的“网上市民议事厅”，还有南海整区推动的“楼长制”等等，但经验的归纳总结和移植推广工作主要在城市社区，城乡结合城市治理的经验尚少。城中村的城市治理则较少涉及，城中村等范围外居民群众参与积极性不足，部分社区推行“楼长制”出现楼长后继无人、公信力、动员能力不足的问题。部分村居组织对城市治理参与度不高。有些部门在广泛发动群众，充分调动群众积极性方面，方法不多，效果不佳，政策宣传不够，群众对城市治理的政策、规划和重点工作知之甚少，没有在社会上营造出良好的氛围。

（三）推进城市治理计划的项目进展缓慢。按照上级党委政府工作部署，围绕“重振南海虎威，再造高质量发展新南海”的工作目标，为提升南海区城市治理水平而制定的城市治理三年行动计划步入收官之年，但根据调研结果反馈，截至到2019年11月，仍有约10%左右的项目未能开工，有50%左右的项目未能完工。部分区级专责部门对日常项目推进动态跟踪不到位，导致项目推进问题未能及时解决。部分镇（街道）治理办统筹协调能力不足，对所属项目跟踪不到位，导致项目推进缓慢，制约了城市治理行动整体项目推进。比如，纳入三年行动计划的24个出入口景观提升项目，各镇街已完成方案设计的有15个（其中，已完成施工设计的有10个，正在施工的有8个，已完成改造的只有1个），正在方案设计的有2个，未开展方案设计的有7个。总体而言，24个项目，仅有12个正按时间进度推进，相关工作力度亟待进一步加大。

（四）城市治理工作有效支点结合性不足。南海区的城市治理，虽然成立了相关工作领导小组，但仍然存在统筹能力不足的问题，在运用城市治理涉及到规划、环保、税收征缴等有效抓手时影响力不够，镇（街道）治理办在抓落实的时候，对城市治理工作的有效支点结合性不足，特别是与人居环境整治、乡村振兴、村级工业园改造、“厕所革命”等相关重点工作结合不够。

（五）城市治理存在最后一公里责权问题。城乡融合城市治理工作最终需要镇（街道）和社区基层工作人员来具体落实。在实际操作中，基层工作人员，特别是社区的基层工作人员，既当巡查员、信息员，又当处置员，存在责权不清的问题。调研发现，很多基层处置不了的问题一方面是执法权限的问题，社区甚至镇（街道）部门都没有法定的执法权，发现问题处置不了，上报区级部门有时也因人手不够处置不及时或搁置；另一方面是处置流程的问题，法定处置流程太复杂，往往容易造成“不了了之”。这样就造成了很多城市基层治理的问题，不是发现不了，而是没人处理，基层工作人员为了考核不扣分，漏报瞒报也时有发生。

二、对南海区城市治理的几点建议

（一）做好顶层设计，城乡融合，重点治理，共治共管。重视城乡结合部的城市治理工作。要意识到整个南海都是粤港澳大湾区核心区的“大客厅”，顶层设计时要城乡融合，重点关注问题较突出的区域，攻坚克难。加强区级城市治理工作的统筹力度。重视和履行好统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实四个方面的职责，促导城乡之间加强沟通，遇难题不推诿，杜绝出现管理真空，必要时可建议成立“片区党委”，由区或镇领导班子成员挂帅统筹负责片区管理和服务。要做好全方位监督。提高对城乡结合部的社会关注度，调节更多力量深入城乡结合部，及时曝光问题，跟进解决问题。

（二）把握创建省级城乡融合发展改革创新实验区的绝佳契机，推进城市治理计划的项目稳步落实。城市治理要走现代化发展道路，研究解决资金、政策等问题，加快推进城市治理项目按时按质完成。任务标准应尽量数字化，不断完善体制机制，保障工作有序推进。同时要抓好督查考核。任务落实到单位责任到人，标准尽量做到数字化，每个责任单位和个人都应清楚知道自己在什么时候应完成什么工作。治理办要加强期中、期末检查监督，对工作组织不力或开展不到位的部门和个人进行追责。

（三）党建引领，多元参与，凝聚共识，提高城乡融合城市治理的凝聚力和积极性。营造大家共同建设美丽家园的良好氛围。一是要落实好党员报到制度，摸清区域内党员底数，积极调动党员参与城市治理的积极性，充分发挥党员先锋模范作用。二是要广纳贤才，结合驻点直联、户联系，引入“两代表一委员”参与城市治理事务，通过业委会、物业公司、家委会等进一步了解社情民意，不断提升精细化管理服务水平。三是通过“邻里”议事，骨干培育带动，设法摸准群众所思所想，不断凝聚共识，让群众易接受、愿配合、乐参与。

创新机制，双向激励，让参与群众充分享受到城市治理成果。一是建议参照上海、成都、宁波等地的先进经验，采用服务外包方式组建城市治理信息采集队伍，鼓励第三方公司聘用热心群众，特别是群众中的一些专业人士，担当城市治理的信息采集员、考评员、监督员，认真听取他们意见建议，受聘群众可通过第三方公司获取合理劳动报酬。二是建议宣传好共建共治共享的典型案例，调动群众的积极性、主动性和创造性，通过激励群众监督，褒奖优秀队伍，强化监管力度，力争做到“早发现、快处置”，让群众体会到亲历治理带来的获得感和幸福感。三是建立健全学习交流机制，相互借鉴，共同提高城市治理水平。

（四）城市治理要找准关键和有效支点，推进城乡结合部城市面貌得到改善。城乡融合城市治理要坚持结合相关重点工作，汇聚更多资源，增进工作力度和效率。比如，城市治理可与乡村振兴、人居环境整治、“厕所革命”等重点工作相结合，合力抓好城市生态环境建设，共同构建“三屏六楔、两脉两环、蓝绿成网”自然生态格局，建好城市绿化带、亮点景观、城市公园，做好河涌治理特别是广佛跨界河涌治理，努力“扮靓”城市；城市治理可与村级工业园改造提升相结合，合力做好“两违”查治，加大对环境违法、安全违法等打击力度，大力开展扫黑除恶，净化治理环境，努力“管好”城市。

城乡融合城市治理要特别重视基层治理，找准具体支点，撬动更多资源推进城市治理工作。可借鉴江苏南通市崇川区的做法，通过“城市治理+”将政府与社区、社区与整个社会连接起来，缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。比如“城市治理+生态环保”、“城市治理+社区教育”、“城市治理+志愿服务”、“城市治理+矛盾调解”等。

（五）进一步研究基层配合和治理流程优化，解决最后一公里责权问题。一方面要优化基层网格化管理问题，进一步厘清区级部门、镇（街道）、村居职责。建议组建一支由镇（街道）直接管理的专职综合巡查队伍,形成和完善“统一平台、分级负责”的四级网格体系。第一层是村居综合巡查“基础格”,强化村居自我管理服务主体责任,简易问题即查即办；第二层是镇（街道）专职队伍的综合巡查“基础格”,由镇（街道）统一管理,只查不办；第三层是镇（街道）职能部门专业巡查“专业格”，要查要办要报；第四层是区职能部门专业巡查“专业格”，特别针对暂未下放的职权范畴,区职能部门专业巡查队伍要深入镇（街道）和村居,及时巡查和处理“专业格”问题。通过梳理制定“村居、专职网格员、镇(街道)职能部门、区职能部门”四级权责清单,明晰责任主体,层层压实四级工作责任，解决城市治理最后一公里的问题。另一方面，要优化处置和相关审批流程。特别是针对较为突出、普遍存在的城市治理问题，建议区级部门牵头研究简化处置流程，推动治理问题得以快速处理。可参考区查治办牵头起草制定的关于“两违”查处的简易流程，在涉及消防安全、环境保护、违规经营、噪声污染、加装电梯等民生类城市治理问题的查处和审批方面，研究制定简政放权或者简化流程的可行性。

南海区城乡统筹工作起步早、城市化进程快，经济基础也比较雄厚，要把握好省级城乡融合发展改革创新实验区的契机，加快构建城乡融合南海城市治理新模式，推动城市治理工作取得新成效，为加快建设“两高四新”现代产业体系，再造高质量发展新南海贡献更多力量。