关于强化顶层设计和战略规划
破解村级工业园区发展瓶颈的建议
民建南海总支
改革开放以来，随着民营企业兴起，我区形成了大量村级工业园。在早期经济发展中，村级工业园为我区经济发展作出了巨大贡献，成为南海早期改革开放的“历史功臣”。随着产业转型持续推进、城镇化建设不断深入，由于土地取得成本和出让价格两者之间巨大的“剪刀差”问题，改造后的村级工业园很难继续用于传统工业和制造业，我区村级工业园建设陷入了瓶颈。“用地难”是中小微企业发展的硬伤,破解村级工业园区发展瓶颈，建设制造业集聚园区,引导有需求的中小微制造业企业入园集聚发展,破解困扰其发展的用地难问题,推动区域块状特色产业向现代产业集群发展，将有利于我区实现高质量发展。
与此同时，今年中共中央、国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。提出重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化的建设目标。这说明原有的城市与农村各自为战的模式已经不符合农村现代化的发展需求，要破解级农村发展瓶颈，进一步实现乡村振兴、促进村级工业园区改造提升，必须强化顶层设计和战略规划。
一、南海区村级工业园现状特点
（一）数量多占地大，空间分布零散。南海区现有685个村级工业园。其中，占地面积30亩以上的村级工业园有586个，占村级工业园总数的85.55%；占地面积30亩以下的村级工业园有99个，占村级工业园总数的14.45%。早期村级工业园多为自发形成，缺乏规划引导，园区分布零散，甚至与居住区混杂。
（二）土地权属复杂，利益关系交错。206个村级工业园的土地所有权属于多个村集体经济组织共有，占所有村级工业园数量的30.07%，且土地确权登记率低，权属关系不清晰，利益关系交错复杂。
（三）产业形态低端，土地利用效益低。村级工业园内集中了大量五金、陶瓷、制鞋、纺织、家具等高耗能、高污染、低产出的企业、作坊，土地利用效益低下。
（四）抗风险能力低，安全隐患巨大。村集体经济对租金依赖性大，只经营土地不经营实业现象普遍，缺乏产业规划和日常管理，园区聚集的小微企业抗风险能力低、对环境破坏大、安全生产事故频发。
二、南海区村级工业园发展存在的困难
（一）村级工业园连片整理难度大。村级工业园权属分散、复杂，背后不仅牵涉集体利益、村居利益，还包含企业承包利益、业主转包利益等。这些利益主体之间、以及与政府之间的利益博弈始终难以平衡，极大地制约了城市更新进程。同时，由于部分村级工业园的地块分布零散而破碎，又进一步加大土地连片整合开发难度，影响招商引资和产业承载质量。
（二）村级工业园改造前景不明朗。工业园的投资周期较长、回报慢，社会资本的投资意愿总体不强，改造前景不明朗。在村级工业园改造提升项目中，难以从村民手中获取稳定的土地使用权，降低投资商参与改造的积极性。受村级工业园的发展条件、周边道路基础设施配套不均衡等区位因素的影响，区位条件不同的村级工业园的招商和改造效果具有较大差异。
（三）村级工业园发展模式不清晰。村级工业园改造要解决复杂的历史遗留问题、重新梳理规划布局、构建完善的政策体系、激发民间资本活力，形成可持续发展的改造模式。但其中涉及到的土地制度改革政策等可能超出区镇权限，受各方制约多，成功案例未形成规模，村民对改造前景缺乏信心，对改造阵痛存疑。
三、对建立健全城乡融合发展体制，优化村级工业园区投资建设环境的建议
站在国家提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的战略机遇上，南海村级工业园如何破解发展瓶颈再立新功，我们认为现在正迎来历史性的新机遇。
（一）建立健全有利于城乡空间融合发展的体制机制，为村级工业园区建设提供战略空间
1、健全都市圈率先实现城乡融合发展的机制。通过打造“一环”创新圈、“三龙湾高端创新集聚区南海片区”，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济、人口承载能力和辐射带动作用，全面提高都市圈城镇化发展质量和水平，率先构筑功能一体、空间融合的城乡体系，建设成为具有岭南特色、融合发展的宜居城乡示范区。争取得到省、市规划的顶层设计支持，将更多村级工业园纳入都市圈规划中优先升级改造。
2、优化城乡规划编制。按照工业园的产业规划布局，及早、有序地推进区域控规编制，争取村级工业园控规全覆盖。充分考虑控规内村级工业园产业的特点和需求，合理配置相应基础配套设施，如货运站场、污水处理、变电站等。优化控规调整的环节和制度，简化控规调整的审批流程，对涉及较大幅度调规的村级工业园改造提升项目，允许建立绿色通道。适当降低村级工业园区建筑密度，提高村级工业园区的容积率，引导村级工业园向高档次的多层厂房过渡。
3、健全村改居管理机制。深化村改居社区基层组织、人口管理、集体产权管理、集体土地管理、公共产品供给等制度改革。推动村改居社区在市政规划、基础设施、社会治理、公共服务、财政供给等方面与城市社区相衔接，实现村改居社区公共服务设施建设经费、治安和环卫费用开支纳入公共财政保障。鼓励村改居社区集体经营性建设用地入市，改革完善宅基地管理制度，引导规划区内村庄通过土地整理和环境整治成为城市特色社区。
（二）建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，为村级工业园区建设提供人才、土地、资金支持
1、建立城市人才入乡激励机制。制定财政、金融、社会保障、税收、住房、名誉身份等奖励政策，吸引各类人才返乡入乡创业兴业。鼓励村集体经济组织探索人才加入机制，允许满足一定条件的外来人口享有组织成员的各项权利。拓宽基层组织人才来源，健全选派第一书记长效机制，鼓励符合条件的企业家、党政干部、专家学者和专业人才等新乡贤充实村级各类组织。让更多精英人才参与到村的经济组织，带领开展村级工业园区改造。
2、改革完善农村土地制度。积极推进土地整备、土地确权，完善用地手续。结合地籍调查，对权属不清晰的村级工业园用地开展摸查、确权和登记工作。对不符合土地利用总体规划的现状城乡建设用地，加快规划完善工作，并结合“多规合一”成果调整规划的用地类型。对无土地所有权证的村级工业园用地，特别是符合土地利用规划的现状城乡建设用地范围内的无土地所有权证的土地，及时补齐证件将其纳入规范管理中。深化农村土地股份制改革，开展以土地经营权入股发展农业产业化经营试点。支持农民以合法宅基地使用权及农房财产权入股农村经济社，由集体经济组织统筹整合利用、经营管理并获取合理收益。完善宅基地收回程序和补偿标准，鼓励村集体对超占、闲置宅基地收缴相应费用，对非法占用的行政强制退出。推动城中村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治改造。在符合规划和用途管制前提下，完善农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股机制，实现与国有土地同等入市、同权同价。鼓励不同村庄将集体经营性建设用地定向集中使用，推进集体土地整备利用，对存量用地整理开发、统一招商。探索建立原土地使用人的退出及参与利益分成机制。
3、加快推动混合开发模式。利用商住用地撬动工业用地改造，让地块由单一属性向综合属性转变，提高投资开发商的改造积极性，吸引更多社会资本参与“三旧”改造。加快推动土地用途性质的混合出让，推进集体建设用地和国有建设用地的“同地、同价、同权、同责”，提高集体建设用地的资产流通能力，赋予集体建设用地更完整的使用权利。建立反哺机制，让高收益项目向低收益项目反哺。
4、完善农村金融服务体系。加强乡村信用环境建设，建立覆盖城乡的信用数据库，搭建政银企对接服务平台，丰富农村信贷服务产品。拓宽农村抵押物范围，允许已确权颁证的农村资源资产设立抵押或担保权能。探索区级土地储备机构和平台公司参与农村相关权益抵押。健全农业信贷担保体系，加快推进农业信贷担保机构向镇村延伸。支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金，引导社会资本培育一批村级工业园区升级改造典型项目。
5、建立社会资本入乡促进机制。制定国有企业参与村级工业园改造办法，通过国企租赁或受让改造后土地、持有地上标准厂房等方式，为政府招商引资、目标产业企业快速落地提供重要的可选择项。打造法制化、便利化的基层营商环境，制定出台社会资本入乡的鼓励清单、负面清单。探索工商资本与村集体合作共赢模式，通过就业带动、股份合作等多种形式让农民合理分享全产业链增值收益。把村级工业园区打造成为社会资本参与集体经济建设的重要载体和平台。建立保障机制，明确各村级工业园内对各行业的环保、安全等要求以及生产的时效性。环保、安监等部门提前介入，针对不同村级工业园特点，编制“一园一策”投资指南。
6、制定新产业扶持政策，减免企业税费成本。出台“一企一策”政策扶持做大做强它的上下游产业链，使之形成较好的上下游联动产业园，做大产业链条，形成本土的强势企业。从东、中、西片区选出龙头企业挂点村级工业园参与改造，既解决了龙头企业缺地的问题，又能借此扶持本土企业真正做强，减少外流。各镇（街道）要加快推进“一镇一园”的发展策略，让我区的传统产业（如机械装备业、铝型材、家具、纺织、鞋业、医卫用产品、内衣业、家用电器业、五金制品业和食品等），以及战略性新兴产业（如汽配、新能源、新光源、智能制造、生物医药、环保、高端服务业等）抱团集聚发展，真正实现立足本土、面向粤港澳大湾区、走向全球。主动承接周边城市“溢出”项目，采取以商招商、以协会招商等多种方式，丰富“平台”内涵。提升园区科学发展水平，对接深圳科技园、南山科技园，让区域合作进入新阶段。
（三）建立健全有利于城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化的体制机制，加强村级工业园区的招商吸引力
1、健全城乡基本公共服务均等化机制。建立城乡教育资源均衡配置机制，推动城市优质教育资源向农村延伸。健全城乡医疗卫生服务体系，推动城市优质医疗资源向农村下沉。优化镇（街道）级医院人才结构，分类差异化改善镇（街道）级医院和社区卫生服务站的条件。完善区镇村三级公共文化服务体系，加快基层公共文化设施全覆盖和达标升级，健全乡村传统文化保护机制和地方特色文化资源挖掘利用机制。完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。
2、建立城乡基础设施一体化规划建设和运行管护机制。推进城乡水、电、路、气、信息、物流、垃圾污水处理等基础设施统筹布局和共建共享。健全城乡生活污水集中处理与农村污水分散处理相结合机制，加快形成城乡统筹、全民参与的垃圾分类制度，提高村居保洁覆盖面和覆盖质量。将公益性设施的管护和运行纳入一般公共财政预算。
（四）建立健全有利于乡村治理的体制机制，强化村级工业园区的营商环境
1、构建新时代基层善治体系。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。积极探索，逐步实现乡村基层治理单元与集体经济发展单元协调一致。发挥群众参与和治理主体作用，完善村民议事机制，拓宽村民议事协商范围，增强乡村治理能力。全面制定实施符合法律法规、公序良俗且具有本村特色的村规民约，推进法治、平安乡村建设，提升乡风文明。科学设置乡村振兴战略实绩考核制度，将乡村治理体系建设工作纳入乡村振兴实绩考核。加强农村纪检监察工作，建立健全农村权力运行制度，推进农村党务、政务、村务、财务“阳光公开”。
2、健全完善农村集体经济运行机制。出台南海区集体经济组织条例。深化集体产权制度改革，加快农村集体经营性资产股份合作制改革。完善村民对集体资产股份股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权机制。完善农村集体经济收益分配、财务管理和审计制度。推进农村集体经济转型升级，鼓励村集体发展优质物业型、稳健投资型和管理服务型经济。
