【摘要】稳步开展基层协商，是我国社会主义协商民主建设的重要内容，有助于及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。人民政协以适当方式介入基层协商，有利于提升我国基层治理体系和治理能力现代化水平。这既符合一般民主理论的要求，也符合马克思主义民主理论的逻辑。应该以改革创新的担当精神，根据我国经济社会发展的实际需要，积极探索人民政协介入基层协商的方式和机制。
【关键词】人民政协 基层 协商民主
十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在政治方面，就是加强社会主义民主政治制度建设，其中重要内容之一是推进协商民主广泛多层制度化发展，并特别强调发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。习近平总书记也特别强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”最近中央专门作出的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，再次把“稳步推进基层协商”作为我国社会主义协商民主建设的主要内容提了出来。这是新的历史起点向人民政协工作乃至全党工作提出的重要历史任务。近些年来，我国许多地方一直在以改革创新精神积极探索人民政协介入基层协商民主的有效做法。实践表明，人民政协介入基层协商民主，有利于推进基层协商制度化，使作为专门协商机构的人民政协更加贴近身在基层的政协委员、更加贴近人民群众、更有效地反映社情民意，更好地协助基层党委、政府科学决策民主决策，协调社会关系，化解社会矛盾，服务中心工作，切实推进我国基层治理体系和治理能力的现代化。基层协商民主涉及乡镇街道、行政村和社区，以及企事业单位等，本文主要讨论人民政协介入乡镇街道、行政村和社区基层协商问题。
一、人民政协介入基层协商符合民主的价值追求
在社会科学领域，民主( democracy)无疑是备受关注的话题之一，同时也见仁见智，莫衷一是，诚如有学者所说的那样：“在长达两千五百年的历史时期里，民主经受过探讨、辩论、支持、攻击、忽视、建立、实践、毁灭，然后又被重建，然而，在有关民主的一些
最基本的问题上似乎没有产生共识。”
尽管如此，人们还是在这样几个方面大概认同民主的基本属性：民主是受制于某种规则和程序、体现有限多数原则的人民权力，亦即人民的利益由人民自己通过公共权力来进行配置。判断民主与非民主的大概要素，是看其重要的政治权力角色是否通过自由而公正的选举产生、公民是否有平等的机会直接或间接参与国家政治生活、政府官员和公民是否依法行事、公民和相关利益方是否有权获得与自己利益相关的政府政策信息、公民（特别是少数群体）的合法权益是否有切实的法律保障、公共权力行权过程是否对公民意愿有合理合法的尊重及公共权力角色是否依法对其行为负责等。这样的概括虽然不可能把民主的所有方面都详尽涵盖，但大体上能够判断出民主与非民主的区别。
就人类社会公共权力配置社会利益配置机制的发展过程而言，民主虽然并非尽善犀美，但却是相对合理的选择，因为这是达成“公共的善”( commongood)的相对合理路径和方式。有学者认为，以往的民主形式尽管林林总总，但理论家们在通过民主达成“公共的善”方面主要有两个传统，即聚合式( ag-gregative)和协商式(deliberative)，并对这两个传统分别进行了评析。我们这里不去参与学者们的论争，可以肯定的是，无论聚合式民主还是协商式民主，其价值目标都是一致的，即追求政治领域“公共的善”，而协商民主在达到政治领域“公共的善”这一点，有其不可替代的独特作用。这与目前我们所强调的通过“商量”在国家政治生活中取得“最大公约数”是一致的，也就是习近平总书记讲的：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真
谛。”
我们知道，协商民主中deliberative 一词有“审议的、审慎的、慎议的”等多种含义，目前国内学界对其译法虽仍存争议，但基本上倾向于给定“协商的”含义，与democracy 一起，译为协商民主。有学者概括指出，该命题于20世纪70年代末至80年代初由美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特提出．后经一些重要学者如罗尔斯、哈贝马斯等的参与讨论而备受西方学界关注，使得西方民主理论在20世纪90年代由代议、选举、简单多数决定等发生了协商的( deliberative)转向，并在90年代晚期成为西方各种民主理论的核心。发生这种“转向”的重要原因之一，实际上是为弥补西方一直以来占主导地位的聚合式民主（以竞争多数选票为显著特征）的不足或缺陷，目的也正在于通过新的途径或方式，更好地保证在国家政治生活中取得“最大公约数”。
要商量，就必须有合适的组织者和一定的平台。人民政协作为专门的协商机构，天然具备充当基层协商组织者和平台的条件。相对于基层党委、人大、政府、街道机构而言，人民政协在与相关利益方的关系方面比较超脱，是基层党委、人大、政府、街道机构与基层人民群众进行“商量”的最合适的“中间人”，比较容易成为“最大公约数”的聚合点。因此，人民政协介入基层协商，符合一般民主理论的内在要求。
二、人民政协介入基层协商符合马克思主义民主理论逻辑
人民政协介入基层协商，也符合马克思主义民主理论的逻辑。马克思主义民主理论是在继承以往民主理论思想遗产的基础上，对国家公权配置各方利益如何做到真正达成“公共的善”这一问题的系统化理性认识结果。从马克思主义民主理论的视角看，民主有政治层面和社会层面之分。政治民主是人类社会中与国家意义上的公共权力紧密结合在一起的利益配置活动和模式，社会民主是没有国家公共权力介入的纯粹社会管理意义上的利益配置活动和模
式。在国家存在于人类社会中的时候，民主在其主要的方面是国家形态意义上的政治民主，民主首先和主要地“是国家形式，是国家形态的一种。因此，它同任何国家一样，也是有组织有系统地对人们使用暴力”。无产阶级民主虽然是“更民主的机器，但这仍然是国家机器”。从另一方面看，民主也意味着平等，但那“仅仅意味着形式上的平等”，“形式上承认公民一
律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”政治民主特别是近代以来西方国家形态意义上的政治民主，在人类社会发展历史上具有重大意义，但它还不是民主应该有的最高境界。民主的最高境界，是政治民主向社会民主的回归，或者说在更高意义上的回复，是人类解放在社会管理意义上的最终完成态。
马克思恩格斯在他们的早期著作中指出：国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形式，因此，本来应该是自然而然地调节人们之间利益配置的某些习俗或规矩等，也随之变成了以国家强制力做后盾的所谓法律。后来恩格斯依据美国学者摩尔根《古代社会》一书所提供的充分资料断言：国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”，“人类曾经有过不需要
国家、而且根本不知国家和国家权力为何物的社会。”在那样的社会里，人们靠传承下来的习俗和习惯就把本群体治理得井井有条，如摩尔根描述的情景那样，在氏族组织内部的成员有十项权利和义务：选举氏族首领和酋帅的权利；罢免氏族首领和酋帅的权利；在本氏族内不通婚的义务；相互继承已故成员的遗产的权利；互相支援、保卫和代偿损害的义务；为本氏族成员命名的权利；收养外人为本氏族成员的权利；公共的宗教仪式；一处公其墓地；一个氏族会议。大家都自觉地行使自己的这些权利和义务。这种状态是一种原始性的民主，一种纯粹社会管理意义上的民主。
私有制和国家的产生改变了这种民主的性质和形态，纯粹社会管理意义上的民主变成了一种由一部分人借助国家权力的力量实现和保障自身利益的工具，“雅典是最纯粹、最典型的形式：在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级对立中产生的。在罗马，氏族社会变成了封闭的贵族制，它的四周则是人数众多的、站在这一贵族制之外、没有权利只有义务的平民。”这一属性在近代西方共和国同样适用，那些共和国“无非是有财产者阶级即土地所有者和资本家用来反对被剥削阶级即农民和工人的有组织的总权力。”或者说，“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”。
马克思恩格斯认为，国家形态意义上的政治民主虽然有其历史进步意义，实现了人的政治解放，但它还不是人类社会各群体自我管理的理想方式，理想方式是消除了国家权力的“自由人联合体”，“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”是人们对自身利益和命运的真正把握，是人的真正解放状态。从民主的角度看．就是政治民主回归社会民主。关于这一点，恩格斯当时在谈论英国民主制的出路时说得很清楚：英国的最近将来是民主制，
但不是那种法国大革命式的民主制，而是同资产阶级和财产对立的民主制，是社会的民主制。此外，他在谈到英国宪章运动时也曾明确指出：“宪章运动的民主和迄今一切资产阶级政治上的民主的区别也就在这里。宪章运动本质上具有社会性质。”现在看来，尽管恩格斯对当时英国民主进程时间的预测过于乐观，但其思想中政治民主回归社会民主的取向是非常明确的。
基于上述逻辑，我国民主政治发展以马克思主义民主理论为指导，今天已处于新的历史起点，在民主政治的角度看，这个新，应该就是政治民主开始向社会民主的转变。也就是说，配置各方利益的国家公共权力应该越来越多地向社会回归。在这种情况下，人民政协更多地参与基层协商，更能体现马克思主义民主理论的逻辑规定，因为人民政协既非国家机关，但也不是一般的社会团体，由这样的机构组织和协调我国基层协商活动，推进社会主义民主由国家形态向社会形态回归，是非常合适的。
三、人民政协介入基层协商符合现实需要并有利于降低制度成本
人民政协介入基层协商，是新历史起点上我国社会发展的现实需要。
一个国家治理机构在某个层面上的存在，总是与这个国家一定发展阶段上的治理需要密切相连的。实际上，我国人民政协组织过去由全国向省、直辖市、自治区延伸，向县市、市辖区延伸，总是不断适应实际情况在调整，并非一成不变。现在，随着基层行政区的调整扩大，乡镇、街道（特别是东部地区）的人口、经济总量和社会成分结构等，都发生了巨大变
化，在基层出现了统战对象数量大、成分新、结构杂的情况，团结和民主的主题在基层的贯彻和到位势在必行。目前，在经济社会比较发达的地方，政协委员构成跟过去不一样了，比如浙江省杭州市及其区县的民营企业、科技工作者方面的委员，很多都在基层的乡镇（街道），他们到底该怎样发挥作用？就需要有组织和机构去联系，而且是在基层联系，以便身处基层的政协委员更好开展反映社情民意的工作。
人民政协介入基层协商，有利于完善基层组织体系、提升基层国家治理体系和治理能力现代化。据一些地方从事人民政协工作的领导同志反映，目前的县（市）、区人民政协最多只是一种“代议协商”，基层群众诉求和政治参与是通过县级人民政协及政协委员的代言转达的，相对于基层日常大量的诉求建言，能转达到上面的只是很少一部分，而且往往要经过许多程序和较长时间才能到达上面，实效性差。这就导致许多本来在基层就可以直接化解的矛盾、解决的问题，要绕道上面，通过县级或以上的人民政协平台才能发生作用，导致人民政协组织体制运作难以达到最佳效果。如果人民政协以某种形式介入基层协商，将会很好地解决这一问题。
人民政协介入基层协商，有利于推进基层决策民主化，更好地化解社会矛盾。据一些从事基层人民政协工作的同志讲，目前在很多事关人民群众切身利益的事情上，基层党委、政府已成为矛盾的一方，而且公信力也不同程度地受到损害，不好协调矛盾，而人民政协则是比较合适的一个组织。人民政协组织在政治上具有最广泛的包容性，可以把基层所在区域内所有的利益群体、社会阶层，都纳入体制内的工作对象范围，而且利害关泵上还具有明显的超脱性，便于广泛接触各类群体，全面、客观、公开地反映方方面面阶层。
人民政协介入基层协商，当然免不了增加一些制度成本。不过，从实践中看，这些制度成本的增加，恰恰消解了现有制度运行缺陷所致的高成本问题。人民政协介入基层协商，不仅可以及时上联“天线”，而且可以下接地气，对于推动当地经济发展及社会和谐稳定，效果非常明显。特别是在参与基层民主，促进基层民主制度化、规范化、有序化发展方面，效
果更加突出。以杭州建德市乡镇（街道）人民政协工委参与村党支部、村委会选举为例，至少有以下几个方面。
一是明显降低了基层民主成本。通过协商，可以在一定程度上减少二次、三次票决的概率，降低选举成本；通过各层面协商，使村民代表、村“两委”委员的布局进一步合理，并帮助有些自荐人分析利弊关系，可以减少直接“对抗”，消除误解，化解矛盾，降低社会成本；通过协商，引导广大党员群众有序、依法依规参与竞争，减少贿选情况，降低参选人的个人成本。
二是明显增进了基层选举共识。例如大慈岩镇陈店村在选举中，镇党委通过考察了解，有意请在企业工作的一名年富力强的党员回村任村党支部书记，但这名同志因长期在外工作没有党员群众基础，直接作为镇党委提名的候选人参选，极有可能落选。对此，政协大慈岩镇工委与广大党员沟通协商，宣传选好村带头人的重要性，分析村里为什么各项工作落后于其他村的原因，促进共识的形成，在投票选举时，该同志以高票当选。这就避免了因共识不够而导致的反复性对制度成本的追加，更避免了可能的因久拖不决而延误的发展大计。
三是减少了基层选举后的隐患。现在基层发展很快，一些村经常要进行合并。经过合并的村，选举中不进行有效协商，村“两委”干部的区域合理配备就可能很难实现，如果原来的老村没有一个干部选上，这个村的工作将很难开展。例如乾潭镇陵上村一个叫梅塘的自然村，原是个老行政村，人口只占撤并后整个村的百分之十几，但它历来是建德市、杭州市、浙江省的先进村，由于没有开展协商，结果这个村选不出一个干部，对村委会工作影响很大。而进行了协商的乾一村，村干部配备就相对合理，每个原来的老村都有一个干部，工作开展得就很顺利。
四是人民政协介入基层协商更符合基层老百姓的“口味”。传统的中国农村没有选举，但有推选，而推选的过程实际上就是协商民主的过程。村民自治，本身就包括了协商；农村的宗祠、祠堂，就是村民协商议事的主要场所；村规民约，乜是全村老百姓民主协商的体现，每个人都要遵守。事实上，村委会组织法实施后，协商民主已经广泛渗透到民主选举、民主
决策、民主管理、民主监督过程中。人民政协介入基层协商，就是要把基层人民群众耳熟能详的习惯、想法、做法等进一步有序化，使基层协商民主工作更符合老百姓口味，增加基层民主实效。
五是促进了基层选举风气好转。单一的“自荐直选”、多人竞争一个职位的方式，极易发生拉关系、宗族势力介入、贿选等种种不正当竞选行为。通过人民政协组织的集体协商、个别协商等方式，在候选人之间形成共识，在广大村民之间形成共识，可有效避免因候选人恶性竞争产生的不正当竞选行为，促进选风的好转。例如洋溪街道有个村，以往选举都很“热
闹”：信访不断、拉票、贿选、破坏选举现场、阻拦警车等情况时有发生，而这一届选举就非常平稳‘，因为人民政协介入的协商起到了一定的作用。另外，各乡镇（街道）政协工委还组织基层政协委员挂着“观察员证”到投票现场监督，对维护选举秩序也发挥了积极作用，因为政协委员在当地相对是有名望一点的人，老百姓也认识他们，所以投票的秩序就比过去好多了。
四、以改革精神积极探索人民政协介入基层协商的有关问题
据一些地方从事人民政协工作的同志反映，现在有的部门以过去的政策为据，对人民政协进入基层协商持不同看法，并且采取了一些阻止行动。这里所说的“过去的政策”，主要是指1983年1月25日《中共中央办公厅关于县（市）和市辖区设立政协问题的通知》，以及2004年《中国人民政治协商会议章程》第四十条关于人民政协地方委员会的有关规定，有人认为，无论是《通知》还是《章程》，都把人民政协组织设在县（市）、区一级，也就是说，人民政协的组织性工作应该止于区县，如果介入乡镇、街道，就是“名不正言不顺”。
我们来看看《通知》和《章程》中的有关表述。
《通知》：中央认为，没有设立政协的县（市）和市辖区，统战对象较多的可以设立政协。
《章程》第四十条：县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件的地方，均可设立中国人民政治协商会议各该地方的地方委员会。
人民政协介入基层协商符合中夹要求的改革创新精神。习近平总书记在纪念邓小平同志诞辰110周年纪念大会上讲话中指出：“我们纪念邓小平同志，就要学习他不断开拓创新的政治勇气。开拓创新，是邓小平同志一生最鲜明的领导风范，也永远是中国共产党人应该具有的历史担当。”“我们要学习邓小平同志敢于开拓创新的政治勇气，细心观察新的实践和新的发展，尊重地方、基层、群众首创精神，果断作出决策，把开拓创新作为一种常态，不断用发展着的马克思主义指导新的实践，又从实践中作出新的理论概括，敢破敢立、敢闯敢试”。他还引用邓小平同志的话强调：“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”推进人民政协介入基层协商，完全符合习近平总书记的讲话精神。现在，克服人民政协介入基层协商障碍的关键点，也正在这里。
另就目前情况看，很多地方乡镇、街道政协工作机构还不是一级人民政协组织。据一些地方同志介绍，他们目前为了推进人民政协介入基层协商，大都是在乡镇、街道建立人民政协工委或者联络工委，属于县（市）、区政协的派出机构，而不是一级人民政协组织机构，且不增加编制，与中央的文件根本不冲突，笔者调研过的杭州市各县（市）、区人民政协的乡
镇、街道工委也的确是不占编的，不是一级人民政协组织机构。
《通知》和《章程》有关条文的基本精神体现了发展的意思，就是人民政协组织机构的设置要与时俱进。例如《通知》中提到：“目前（1983年1月——引者注）我国已有一千六百个县（市）和市辖区设立了政协地方委员会，占全国县（市）和市辖区总数的百分之五十六，还有一千二百个左右的县（市）和市辖区没有设立政协。”“现在，统一战线工作正在逐步深入到基层。统战工作的对象，有相当大的数量在县里。”为此，“中央认为，没有设立政协的县（市）和市辖区，统战对象较多的可以设立政协。”这说明，当时某级人民政协组织的设立主要是着眼于统一战线工作的需要，哪个层级只要有统战的对象或必要，就应该在
哪个层级设立政协组织开展统战工作。现在，人民政协已经不仅仅是统一战线组织了，还是“中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，所以我们完全可以说，要根据新的历史起点的新需要，来看待人民政协组织的设立问题。《章程》也说得很明确：凡有条件的地方，均可设立人民攻协组织。现在的基层协商民主非常需要人民政协这样的机构，基层人民群众也非常需要人民政协这种形式来发扬基层民主。早在《通知》出台前一年的1982年11月24日，当时的有关领导同志在五届全国政协五次会议上做《关于（中国人民政治协商会议章程（修改草案）的说明）》中，已经明确讲到“从发展的趋势看，政治协商的渠道将逐渐增多，协商的内容也将益趋丰富。”现在我国社会发展已经处于新的历史起点，政治协商的渠道必然而且已经比过去增多，那么，作为协商民主重要渠道的人民政协，当然要在基层协商民主中发挥作用，这就需要相应的组织机构保障。
当然，推进人民政协介入基层协商，还要按照中央加强社会主义协商民主建设的有关要求，紧紧依靠基层党委、政府、人大的支持和协助，围绕基层发展的重大问题以及人民群众反映强烈的民生问题开展协商，并不断创新和丰富协商形式，使基层协商民主更进一步制度化、规范化，真正收到实效
（作者刘学军系中共中央党校政法教研部副主任，教授）
