创新流动人口管理与服务新机制,建设和谐南海
发布时间:2006-01-16 00:00:00 发布人:区政协_Admin 信息来源:南海政协

                        

                       民进南海总支 武小文

  南海地处珠江三角洲腹地,改革开放以来,成为经济社会快速发展的一块热土,吸引了大批人才的聚集,也吸引了全国各地打工一族。据统计,现在南海务工经商的流动人口超过100万,本地人口和外来人口的比例接近1:1。庞大的流动人口带来了南海的经济发展和繁荣,为南海的发展做出了巨大的贡献。但不容忽视的是,流动人口也是一把双刃剑,在促进城市发展的同时,也给城市管理带来了巨大的挑战。如何应对这种挑战,是对政府执政管理能力的巨大考验,也关系到未来南海的可持续发展,应当引起高度重视。
  一、流动人口的管理现状和存在的问题
  (一)基本情况。南海流动人口自2002年以来总数维持在100万人以上,以青壮年为主体,其中15~34岁人群约占77%,流动人口中育龄妇女占总人口的40%,主要从事制造业,其次从事零售、餐饮业,流动人口务工人员分散在南海8万中小企业中。流动人口居住的聚居倾向比较明显,公安部门资料显示,南海聚居人数在300~500人的聚居点有22个,聚居人数500~1000人的有6个,聚居人数在1000人以上的有2个。据统计,南海的无业闲散人员约5万人。
  (二)流动人口管理的现状。庞大的流动人口居住在我区,给管理带来很大的压力,如流动人口计生管理,我区现有流动人口101万,其中育龄妇女46万,已婚育龄妇女25万。据统计,2004年我区户籍人口出生符合政策生育率为96.93%,政策外出生为306人;流动人口符合政策生育率为88.13%,政策外出生1423人,政策外出生人数远远大于常住人口非政策生育人口数。由于流动人口人群庞大,居住不稳定,经济状况不明,生育意识相对落后,生育节育情况复杂,落实节育手术的费用支出庞大,如果出现政策外生育,社会抚养费征收困难,因此管理的难度很大。
  据公安部门资料,2004年南海全区共破获7507宗刑事案件,其中流动人口作案占6926宗,占92.3%,案件的性质也在不断升级,流动人口犯罪已由过去侵财犯罪为主向严重性、暴力性犯罪为主转变。有关社会学家分析,流动人口犯罪的成因中,贫困是犯罪最主要的内在动因,社会控制力减弱是犯罪的重要原因,社会歧视是潜在的诱因,流动人口的合法权益受到侵犯,也是犯罪的直接原因之一。多种因素的共同作用,导致流动人口犯罪的急剧上升。尽管公安部门投入了巨大的努力,但目前南海的治安形势仍不容乐观,老百姓普遍缺乏安全感。
  但另一方面,流动人口急需的服务我们又未能提供。例如,在南海的流动人口的育龄妇女有40万人,处于生育的旺盛时期,根据计生部门最近的一项统计,2005年南海的人工流产达4万人次,在各医院接受中期妊娠引产的对象中,80%是20岁左右的女青年,其中绝大多数是外来流动人口。缺乏必要的避孕和生殖保健知识和帮助,使他们不得不接受流产手术,在遭受身体损害的同时,经济上进一步陷入困境,可能还会出现心灵上的改变,进而引起更多的社会问题。又如,有一位在南海从事了七年装修的外来经商人员,在子女入学问题上面临困扰,在桂城交纳了入学赞助费,当经商地点改为南庄后,其子女转学又要再次交费,同居一个城市,如何才能协调类似问题,弥补服务上的缺位,让外来人员安心创业,这是作为管理者需要面对的问题。
  目前,我区管理户籍人口有一整套管理部门,而流动人口则由部分政府职能部门兼管,管理的资源严重不足。我区目前有多个部门都有管理流动人口的职责,如公安、计生、劳动、工商、综治、社保等,但各职能部门交叉,职责不清,难以界定各职能部门的责权利关系,工作开展起来各行其是,缺乏协调性,结果是有限的管理资源分散使用,由于多头管理,以至于出现重复管理,如某些村出现公安前脚来查暂住证,计生后脚又来查婚育证,出租屋主、租屋者都不胜其烦,政府的日常管理在某种程度上变成了扰民,使管理在效率有限的同时,又难以被群众接受。
  从管理理念上来讲,长期以来,流动人口的管理理念是以管为主,以防范为主,甚至有时是以整顿为主,较少考虑他们的需求与利益,这种防范式的管理容易将流动人口置于边缘化,流动人口自身也缺乏正当的组织形式和利益表达渠道。在南海,流动人口聚居地为了共同的利益,往往抱紧成团,并逐步演变为半独立式的社会群体,这种聚集方式容易滋生犯罪,在南海逐渐形成了所谓的“河南帮”、“江西帮”,成为刑事案件的高发地带,有向黑社会性质演变的趋势,近两年来不断出现的治安问题已经向我们敲响了警钟。
  面对管理与服务的双重压力,我们需要用创新精神和求实精神来思考问题,提出解决问题的方案,需要从更高的角度,思考和设计我们现有的管理模式,并进行长远的制度规划。南海今天的繁荣离不开流动人口的辛勤劳动和汗水,南海未来的发展,同样离不开占人口规模1/2的流动人口。流动人口的有序管理,会成为南海发展的动力之一,而无序化的发展,则可能演变成为发展的反动力。将流动人口由无序引导到有序,由社会负担引导成为社会资源,实现流动人口和本地人口的和谐共处,才能真正体现以人为本、和谐发展的执政理念,最终实现南海的可持续发展。
  二、流动人口管理与服务的新思路
  (一)转变观念。全社会要努力形成共识,善待流动人口,共创共享南海的富裕和文明。长期以来,流动人口的管理思路都是以管理和防范为主,这种体制是流动人口始终处于边缘化状态的直接原因,流动人口被“边缘化”的结果,是难以把他们动员到城市的管理秩序中来。关于流动人口的合法权益保护的问题,已经引起社会广泛的关注,云南、江西、江浙等地纷纷出台了许多关于流动人口管理与服务的新的政策和措施,江苏省提出了与外来人员“共聚一地、共建家园、共保安宁、共创繁荣”的工作思路,2005年6月,《广州市流动人员权益保障与管理规定(注释稿)》向公众公布,将“权益保障”置于“管理”之前,表达了“以权益保障为核心,强调政府行为的服务与管理并重”的立法理念。从单纯管理型向管理与服务并重,对流动人口实行“属地化管理、人性化服务”,出台一系列优惠政策,增强流动人口的认同感和归属感,改善对流动人口的态度是构建和谐社会的关键,通过和谐稳定进一步吸引投资置业,给南海创造更大的效益,形成一种良性的循环,这就是所谓的“稳定效益”。另外,根据有关部门的预测,未来的五年中,南海的适龄入学人数,在各个年龄组,都有大幅度的下降,部分教育资源闲置,使得我们为流动人口提供服务成为可能。
  (二)整合资源,完善流动人口管理机构,形成长效的工作机制。实践证明,综合治理是抓好流动人口管理的关键所在。创建“党政领导、综治牵头、部门参与、条块互动、资源共享、齐抓共管”的工作机制,由政府牵头,成立流动人口办公室,相关部门明确工作目标和工作计划,明确相互配合的重点和难点,建立定期的会议联席制度,相互通报情况,通过这样的工作机制,使流动人口由松散管理变为集中管理,由多头管理变为源头管理,形成管理工作的合力。从机构设置上,强调整合,即一个机构统管:在政府的统一牵头下,成立外来流动人口综合管理服务机构,综合行使职能;一张网络到底:将各相关部门的管理力量进行整合,组建一张流动人口综合管理服务网络,网络由区、镇、村三级组成;一站式对外:提供一站式管理服务,开设便民窗口,在治安管理、计划生育、法律援助、劳动就业、卫生防疫等方面提供服务,在南海大沥联安,开设的便民窗口,方便了群众,提高了效率,取得了较好的效果;一支队伍稽查:由公安牵头,建立联合稽查制度。与此同时,不断完善流动人口“自我服务、自我管理、自我教育、自我约束、自我监督”的机制,政府要积极倡导与推动在流动人口中广泛建立工会、党组织、计生协会、商会、妇代会等多种组织,以正当的组织形式强化流动人口的自我管理意识,动员广大流动人口积极参与管理。
  (三)调整思路,以“抓两头、带中间”的原则探索流动人口管理的新思路,细分流动人口,有针对性地开展管理与服务。
  1、正面引导和惩治相结合。在流动人口中广泛开展“诚信个人”、“诚信企业”的创建评选活动,增强外来人员“道德经营、诚信守法”的意识。在报纸、电视等媒体上开辟流动人口专栏,关注流动人口;大力在流动人口、外来工中树立学习的榜样,如可以开展南海“十佳外来工评选”,用榜样的力量来感召人。另一方面,实行遵纪守法,奋发向上的利益导向,对自觉服从政府管理、勤奋努力工作、对南海作出贡献者予以奖励。同时在管理制度上予以不断探索。美国的“绿卡”制度可以给我们管理外来人口一些启发,有关部门可以开展专门的研究,设立一个类似“绿卡”的南海流动人口记分制度,记分内容包括遵纪守法,无不良记录,自觉服从政府管理,如办理暂住证,居住时间,对社会的贡献,投资置业等,积分到了一定标准,在子女入学、就医、入户、社保、经商等方面给予优惠,反之,对违法乱纪、逃避计划生育等给予处罚。有奖有罚,才能达到最好的管理效果。以往政府依靠强制力迫使流动人口接受管理,如今却是以一定的市民权利作为交换,吸引流动人口主动接受管理。从建设和谐社会角度出发,后者显然将减少冲突和对抗,进一步激发流动人口为“第二故乡”做贡献的热情。
  2、加大对外来流动人员的保护、服务和教育工作力度。对流动人口坚持在政治、经济、法律上一视同仁。认真解决乱收费、拖欠或克扣工资、超时加班、单方面中止或变更劳动合同等侵害流动人口利益的问题。切实解决外来人员居住、生活、子女入学等困难。逐步建立健全外来人员养老、医疗、失业、工伤等保险制度。想方设法为外来人口提供各类服务,简化服务程序,提高办事效率和服务的针对性。营造和睦的人文环境,在流动人口中开展“教育同步、同娱同乐、文明同行”等系列活动,充分利用现有的资源,如各镇(街)、村(居)的婚育学校,开展各种法制教育、文明教育、技能培训等活动;主动为外来人员提供法律咨询、法律援助、生殖健康教育等服务,不断提高外来人员的整体素质。
  3、流动人口管理事关改革、发展稳定大局,建议公安部门分析南海刑事犯罪的特点,有针对性的开展打击工作,明确打击与防范的重点,严密做好对流动人口落脚点和活动地的治安控制。依法严厉打击混迹其中的违法犯罪分子。将打击的锋芒集中,将有限的力量集中在刀刃上,要建立对付职业流窜犯罪的打防控一体化工作机制,通过组织开展专项行动、组建打击犯罪专业队伍,大力发展社区保安和治安志愿者队伍。
  三、充分利用信息化手段,提高管理效率,促使管理工作水平提高
  南海流动人口数量庞大,利用信息化手段进行管理,显得越来越迫切。我区有良好的信息化管理基础,公安、计生部门都有各自的流动人口信息化管理系统,市民卡技术应用和覆盖范围也很广,区、镇、村三级都连通了光纤,如何将现有的管理资源进行整合,实现流动人口信息资源共享,使流动人口管理从此由静态变为动态,提高管理效率,值得研究。深圳、广州都进行了这方面的实践,目前已经基本成熟。
  城市的繁荣和发展离不开大量的流动人口,这是一个不争的事实,但过快增长的人口与城市资源之间的矛盾越来越尖锐,这也是一个不争的事实。要在人口与资源间取得平衡与统一,促进经济社会健康、协调、可持续发展,必须综合运用法律的、行政的、信息化的多种手段。以服务式的管理取代防范式的管理模式,是流动人口管理方式发展的必然方向。建设和谐富裕的南海,必须正视流动人口问题,需要以求实创新的精神来探索与实践流动人口管理的新思路与新方法。
  同享一片蓝天,共建美好家园,这是我们唯一的、理性的选择。

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