深化农村集体资产产权制度改革,为推进新农村建设提供制度保障
发布时间:2006-01-16 00:00:00 发布人:区政协_Admin 信息来源:南海政协
 
区政协农业委员会  余伟基
 
  去年底召开的中央经济工作会议提出:“扎实推进社会主义新农村建设, 进一步做好‘三农’工作。在实践中推进农村各方面制度的创新发展, 为社会主义新农村建设提供有力的制度保障”。目前我区农民赖以生存的物质基础——农村集体资产, 却存在产权归属模糊不清、主体不明、管理职能混淆、政社不分、监管不严等问题, 因此,在一些地方造成:一是集体资产被侵占、共产、挪用、私分的现象时有发生, 农民权益得不到保障; 二是产权(土地)归属的争议、股权以及征地款的分配等纷争不止; 三是高质量的资产少,质量不高的资产多, 资产经营效益不高, 集体经济发展缓慢等。这些问题已经引起农民的不满, 并由此引发了大量的农民信访和集体上访事件, 影响了我区的发展和农村的稳定。所以,必须深化农村集体资产产权制度改革, 通过创新农村集体资产管理体制和机制, 为社会主义新农村建设提供有力的制度保障, 为推进农村城市化进程提供物质基础。
  一、农村集体资产的作用
  建设社会主义新农村, 总的要求是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。农村集体资产在这当中起到非常重要的作用。主要体现在:
  (一)农村集体资产已成为经济增长的重要支柱。2004年全区村社两级集体资产总额约400亿元,比1993年的35.86亿元增长了11倍。1993年至2004年间村组两级投入到新办经济项目和精神文明建设的资金超过了60亿元,有力地支持了农业、农村经济的发展。
  (二)农村集体资产已成为建设新农村和农村城市化的物质基础和推进器。据统计,近十年来,村社两级积极配合区政府、镇(街)建立无公害农产品基地14个、龙头企业11家、入园企业3300多家;自办、联办经济项目3500多个,投入近30亿元;引进企业、项目近8000家,投入资金100多亿元;修建学校160多间、文娱场所1400多间,绿化、美化面积近300万平方米,修中心公园455个,建卫生村(省级)211个,农村管理信息化投入近6亿元,建农民公寓投入3亿多元,为建设新农村和农村城市化奠定了物质基础,推动了农村城市化的进程。
  (三)农村集体资产成为农民生活的依赖和靠山。据统计,2004年全区村组两级经济组织以直接、间接的方式为农民提供了20多亿元资金,用于分红和福利, 其中:用于直接分红的11.1亿元, 农民人均可得1535元, 占农民人均收入的18.5%; 用于间接的如教育支出6730万元, 卫生、路灯支出8790万元, 社会治安8177万元, 医保支出3614万元等,成为农民减负增收的靠山和生活的依赖。
  二、农村集体资产管理上存在的问题
  (一)农村集体资产所有权属不清,主体不明。其一,农村集体资产中的资源性资产——土地产权归属模糊不清。在过去,所谓的农村集体土地属农民集体所有, 实际上却是政府所有, 镇、村领导班子可自行决定土地的出让, 农民完全没有发言权。其二,产权归属不清带来主体不明。在现实中不少人认为,农村集体资产的所有权或主体是村委会,认为村民自治组织和社区经济组织是一回事,村民自治组织可以完全替代、包揽社区合作经济组织,从而造成管理职能混淆,政社不分。其三,在不清不明的情况下出现了征用农民土地补偿费低、土地增值分配不合理、土地预征、储备、以租代征等问题, 农民极其不满。
  (二)高质量的资产少,质量不高的资产多。其一,高质量的资产比例低。有些土地租金每平方米0.5~2元,且一租就是十几年或几十年(其实有的是以租代征),一届的领导就用完了下一代的收益;有些出租的厂房、仓库、店铺等是简易建筑,造成租金不高。其二,村社两级拥有物业两证(土地证、房产证)齐全的还不到50%。
  (三)监管不力,资产流失时有发生。一是因产权归属不清,主体不明, 造成资产被侵占、共产,土地边界纠纷时有发生;二是不按规定提取公益公积金和福利费,不提留折旧或擅自提高分配比例,或分光(征地款);三是工程项目、土地物业出租、鱼塘投包等不进行公开投标。有些经济社在投包土地、鱼塘或物业承租中,作价签订合同、收承包款或租金时是同一个人;四是资产监管不力。资金被挪用、拖欠、私分公款等现象还存在。
  (四)逾期债务比率高。据统计,全区经联社、经济社两级负债总额40多亿元,其中,逾期债务(三年以上)约占20%,加上为他人担保而形成的债务超10亿元,那么就超过50亿元。负资产或资不抵债的村有38个,占总村数的17%。
三、深化农村集体资产产权制度改革,为推进新农村建设提供制度保障
农村集体资产在农村中起到巨大的作用, 但在现实中存在不少问题, 这些问题必须通过管理体制和机制创新来解决。管理体制和机制创新概括起来有“八个创新”:
  (一)农村集体资产所有权确权登记创新。农村集体资产所有权确权登记, 最关键的是资源性资产——农村集体土地的确权登记。按国土资发[2001]359号文的规定, 登记发证的对象应为乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这个“农民集体”在南海农村中是个非常模糊的概念, 谁也说不清到底是谁。如按“农民集体”来登记会给农村带来更大的混乱, 影响农村城市化、“村改居”工作的开展。因此,必须创新,农村集体土地所有权的主体在南海应是村社集体经济组织。因为村社集体经济组织是农民在合作化时期带着分到的土地、耕牛等私有财产入股而发展起来的群众性经济组织,所以, 农村集体土地所有权主体必须登记为经济联合社、股份经济联合社、股份经济合作社。
  (二)管理体制创新。为解决农村集体资产管理主体和农民利益之间的矛盾, 为推进农村城市化进程, 必须实行“政社分家”。首先,要明确职能。村党(总)支部是村的领导核心;村委会是管理社会事务的自治组织; 经济联合社、股份经济联合社、股份经济合作社是农村集体资产的管理主体, 要独立建帐、独立核算,自我经营、自负盈亏,自我约束、自我发展。其次,要明确村党(总)支部、村委会、经济联合社、股份经济联合社、股份经济合作社之间的关系。再次,要明确组织运作经费和公共福利费用的负担。在过渡期间只能由区、镇(街)财政、经济联合社、股份经济联合社、股份经济合作社及个人共同负担。第四,实行“政社分家”改革不能冒进,应因地制宜分步实施。一是今年制订各组织职能,从制度上为“政社分家”打基础;二是在一些条件好的村搞试点,待试点成功后在换届选举中才全面铺开。
  (三)股权登记管理创新。为解决农民与农民、农民与在不同时期已转为城市居民的“农民”之间的矛盾, 股权登记管理就要创新。目前, 大多数股民的股权登记由股份经济合作社管理, 因受三年一次换届选举的影响, 有些新任的社长在处理股权问题上随意性很大, 特别是在没固化股权的成员或出嫁女股权问题上想给就给,想取消就取消,所以, 必须制定一套新的管理办法。办法的内容:一是固化股权。按农村集体经济组织2003年3月1 日在册成员固化股权30年, 与延长30年承包期政策衔接;二是农村集体经济组织成员界定。界定成员时分三种类型:持股成员、持股的非成员和非持投成员;三是在村一级设立股权管理中心, 每一个股民设立一份档案, 录入电脑,并由村统一管理,为逐步过渡到股票托管中心管理打基础。
  (四)土地征用管理办法创新。农民把资源性资产——集体土地视如“命根”或“破棉袄”,因此, 要把集体土地所有权还给集体, 把“五权”即使用权(承包权)、发展权(收益权)、生存权、参与权、发言权还给农民。在今后征用土地中, 坚持用多少, 征多少, 原则上不能预征土地作储备,更不能以租代征。对原已征用但暂未使用的土地, 不能返租。建议有关部门制定一个土地征用管理新办法。
  (五)发展模式创新。加强农村集体资产管理,就要促进集体资产保值,盘活集体资产存量,优化集体资产配置,就要结合自己的实际开拓集体经济发展的新路子。目前正在实施的有:一是整合资源。实行统一开发,统一招商引资,利益共享,风险共担, 如南国小商品城;二是“并社”、“并地”。把分散、低质的资产集中起来,优化配置,谋求更大的效益,如盐步的河东、平洲的夏西、和顺的白岗等;三是组建新型的股份经济合作组织。在一些经济基础较好, 人员素质较高的地方, 探索用现金入股的方式组建一个民办民管的、自负盈亏的新型股份合作经济组织,如罗村的联星、里水的洲村等; 四是加大投入,改造低质低效益资产和引进高科技产业, 以谋求发展更多的高质高效资产。
  (六)管理模式的创新。一是全面实现由“社帐村管”制度逐步过渡到会计代理制;二是全面实现农村货币资金银行支票户结算制度;三是全面实现审批制度;四是全面实现“票出一门”制度;五是全面实现财务人员选聘制度;六是全面实现财政预决算制度,逐步杜绝盲目、任意投资和无计划开支;七是逐步实行中介审计制度;八是全面实行村务公开民主管理制度,实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
  (七)农村股份合作制管理制度创新。我区推行的农村股份合作制没有统一模式, 因此, 模式是多种的, 方式是多样的。至今,实践的时间已超过十年, 该是基本统一的时侯了, 所以, 管理制度必须创新。一是区主管部门根据实际制定2~3种章程样板供各股份组织参考;二是由各镇(街)组织各股份组织修改章程, 对违反法律和政策的条文一定要改过来,最后由镇(街)检查审批后执行;三是由区组织各镇(街)对股份组织章程进行一次全面的检查。
  (八)管理方式的创新。就是采用科学的信息化管理方式,取代传统落后的管理方式,在农村全面实现信息化管理。首先,要加快农村财务电算化,尽快脱离手工记帐;其次,为确保农村集体资产增值、保值和不流失,将农村集体资产管理台帐、农村承包合同管理台帐真正运作起来;再次,要加快农村数据综合管理系统的运行,对农村集体资产的运营实行实时在线全面监控。
概而言之, 农村集体资产产权制度改革是一项复杂的工程, 既需要内在动力与条件为前提, 也需要外部环境的保障, 更需要各级领导的高度重视, 各有关部门的通力合作,才能取得预期的成效。
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