城市建设日新月异，建设工程项目依法建设并能正常竣工验收对城市的健康发展至关重要。如果出现烂尾楼项目且数量过多，势必影响楼市的健康发展和影响人们的居住环境，因此，探究烂尾楼的成因并对烂尾现象提出行之有效的处理对策，来缓解城市用地供求矛盾与管理压力、减少社会经济效益损失等具有重要的意义。
一、烂尾楼的定义
“烂尾楼”通常是指房地产项目在已经办理用地、规划手续，开工后却因开发商无力继续投资建设或无法进一步建设，以及因产权发生纠纷、工程项目质量验收不合格等原因，使项目处于一年以上停工状态的工程建设项目。
二、烂尾楼造成的影响
工程项目出现烂尾，其弊处显而易见，造成的影响有：
（一）烂尾楼项目占用紧缺的城市土地资源，造成城市空间浪费；
（二）烂尾楼被比作“人体的毒瘤，脸上的伤疤”，丑陋陈旧的建筑形象，严重影响周边环境，破坏城市景观，产生“视觉污染”；
（三）烂尾楼长期风吹日晒而没人管理，带来安全隐患，且存在外来人员在烂尾建筑内居住，再次造成一系列城市管理、社会治安难点问题，成为社会不稳定的潜在因素；
（四）对于已经预售的烂尾项目，开发商不能如期交房损害了购房者权益，势必会导致群情激动和发生大规模的群体性不稳定事件,加大了政府维稳工作。
三、烂尾楼成因分析
烂尾楼的产生情况比较复杂，原因是多方面的，其中存在以下情况：
（1）工程项目建设资金链断裂
烂尾楼的形成大多数是开发商建设资金不足而导致建设资金链断裂。资金链断裂原因是多种多样，主要包括：
因开发商在项目开发阶段没有做好充分的前期准备，致使后期项目建设中途面临资金短缺；2.前期市场定位不准，投资者改变投资方向，导致停工求变；3.因开发商过度集中于某一地区的房地产业，楼价居高不下，政府出面宏观调控资源配比，导致资金链衔接不上；4.开发商内部发生纠纷问题，导致投资人无暇顾及建设资金的筹集与注资；5.开发商面临破产或是处在破产程序中。
（2）工程项目涉及经济纠纷而被法院查封
在建工程建设过程中，如开发商拖欠承包方工程款或存在其他的债务纠纷，当债权人起诉开发商并申请财产保全，开发商所属的土地使用权或是工程项目会被法院查封。在经济纠纷案件久而不决情况下，必使建设项目无法继续施工而形成烂尾。
（三）违法违规建设而导致工程停工
某些开发商为了尽快出售来回笼资金往往在未取得建设施工许可证等证件下，擅自提前开工或是为获得更多利益，在建设过程中，擅自变更规划、改变容积率、增加建筑面积等违法违规行为，导致项目被政府职能部门要求停止施工。
（4）工程项目质量低劣未达标
工程项目一旦启动，工程的质量、安全与效益是开发商与承包商应考虑的重点。利益与道德的选择常常考验着人们的人性。在利益的驱使下，有些承包商昧着自己的良心，在建设工期中暗自偷工减料，抛开建筑安全质量技术规范，从而获取不正当利益。工程建设过程中环环相扣，当其中一环出现问题，最后就会导致安全质量不达标的烂尾楼。
（五）政府管理不严及城市规划不合理
有些工程项目不具有开工条件、出现涉及违建情况或是存在开发商将预售资金挪作他用时，相关职能部门未能积极处理出现的问题。政府职能部门“不想查、不敢查、不愿查”的状态，致使问题没有在苗头上解决，从而导致项目问题越来越严重，出现后期项目烂尾现象。另外，对城市建设用地缺乏预见性和与时俱进的科学规划，导致城市空间配比失控，用地结构失调。
4、目前南海区可能涉及烂尾的项目
近期，对我区桂城城区可能涉及烂尾的项目进行调研，基本情况如下：位于佛山市南海区桂城海二路永凌大厦项目；位于佛山市南海区桂城海八路以南、千灯湖东路以东的千灯湖国际五星级酒店项目；位于佛山市南海区桂城桂澜路以东、佛平路以北地段的阳光国际项目；位于佛山市南海区桂城街道南海大道的南投大厦项目。通过考察上述项目的停工情况，多因开发商违法违规或是缺乏建设资金停工，现部分工程已经恢复施工。但永凌大厦已经停工近十年，该项目未缴纳国有建设用地土地出让金，因此未能办理国有土地使用权变更登记证，无法完成竣工验收（详细情况请参阅附件）。
五、加大整治和处置烂尾楼对策的建议
烂尾楼不利于经济发展，也严重影响城市形象，为了我区今后城市规划、建设和管理工作，加大整治和处置烂尾楼问题，是一项重要工作。政府应做到依法推进，分类处置，力争逐步消化烂尾项目和预防烂尾项目的产生。具体措施有：
（1）关于工程项目建设资金链断裂的对策
1.建立和完善相应市场机制
政府应进一步充分发挥市场机制的作用，努力完善国有土地使用权交易制度，促进和培育国有土地使用权二级市场的发展，为烂尾楼的依法转让提供更多渠道，实现资源的优化配置。对开发商无资金开发建设但有开发价值的烂尾楼，可通过有形市场交易等方式，按规定程序调整土地使用单位。鼓励相关房地产公司通过收购烂尾楼项目的未售房产或是受让项目公司权益方式，注入资金解决开发商资金困境。
2.政府回购交通、环境均适合的项目
近年来，南海区重点基础公共设施建设征拆项目（地铁轨道交通等）众多。在征拆过程中，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定，征收被征收人房屋，被征收人有权选择货币补偿或是房屋产权调换。因法律法规规定不可剥夺被征收人选择补偿方式的权利，但是政府实际上常常迫于难以寻找安置房源，据此，对交通方便、环境宜居，质量又没有问题的烂尾楼项目，政府可考虑进行回购进行续建，作为备置房源用于征收时用于置换的房屋，或是续建为廉租房、安居工程等。
（2）工程项目涉及经济纠纷而被法院查封的对策
对进入司法程序被法院查封的烂尾楼，政府各部门在坚持依法行政、依法办事，主动配合法院在处理烂尾楼过程中完善手续，加快司法途径解决的进度。对经由法院判决确认烂尾楼债权债务关系的，政府各部门要依据法院生效判决，抓紧办理相应手续，明确投资主体，推动项目实施。对可以或可能通过司法途径解决烂尾楼所引发纠纷的，将引导烂尾楼涉及各方通过法律程序解决纠纷。
（3）违法违规建设而导致工程停工的对策
1.要求建设单位依法补齐有关手续
针对调查中发现烂尾楼存在项目手续不完善的问题，依据现行法律法规的规定，严格按照程序办事，按规定处罚并要求建设单位尽快补齐项目的各项手续，明确开发建设期限，进一步全面依法推进项目续建和依法处理烂尾楼项目。
2.要求建设单位落实相关责任
在烂尾楼严重影响环境或存在安全隐患时，政府职能部门应责成烂尾楼建设单位或投资人的上级主管部门负责妥善解决问题。
3.依法调整规划设计条件
当工程项目涉及擅自变更规划条件，增加建筑面积时，在符合城市规划的前提下，建设单位有开发能力，则可支持项目续建并依法调整规划设计条件或调整项目使用功能。同时要求建设单位在规定期限内完成手续补办流程，政府各有关部门将支持项目的续建。
4.政府依法采取强制措施或收回土地使用权
对于严重影响市场，违反现行城市规划，盘活无望的项目，政府在保证依法依规前提下，可采取强制措施或考虑收回烂尾楼项目的土地使用权。根据《城市市容环境卫生管理条例》的相关规定，对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，相关职能部门有权责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，职能部门可以强制拆除，并可处以罚款。对于以无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因其迁移、解散、破产或者其他原因而停止使用土地，导致项目烂尾，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，政府依法无偿收回其划拨土地使用权，已经建好的建（构）筑物，根据实际情况给予补偿。对于不符合城市规划且不能采取改正措施的烂尾楼项目，在政府组织协调下依法收回土地使用权并妥善解决相关纠纷。
（4）工程项目质量低劣未达标的对策
对于工程项目质量未能达标，责令整改，未能整改的且无法达到竣工验收条件的，责令炸毁重建，避免危房进入交易市场。
（5）政府管理不严及城市规划不合理的对策
1.明确并规范政府职能部门的职能范围，属于自身部门管理范围，在依法行政的前提下，真正彻查并解决问题，将烂尾楼的产生消灭在萌芽中。
2.为避免烂尾楼现象有恶化趋势，应注重在土地使用权出让前期具体明确逾期竣工的违约责任。可参照闲置土地的无偿收回用地单位土地使用权的规定，当与用地单位签订《国有土地使用权出让合同》时，在合同明确约定当用地单位逾期竣工验收达到一定期限，国土部门依据用地单位违约的严重性、程度性对应有偿或无偿收回土地使用权。
3.落实土地政策，只有规范化、正式化、强制化将房产制度落实到实处，并加强实施力度与惩处政策，才能让城市用地配置的交易更趋近公开与透明化。对于城市规划做到科学、规范，完善用地结构比例，控制城市空间配比。
综上烂尾楼带来的影响、成因及相关处置对策，建议政府职能部门分门别类南海区目前可能涉及烂尾楼项目，依法加大力度处理和推进。特别是关于永凌大厦项目，因该工程已经基本建好，具有开发价值，仅需按规定补缴土地出让金和办理土地出让手续则可继续开发，其建设单位可设法注入资金继续建设或是政府可以牵线搭桥，协助其他建设方接盘，使得该项目得以盘活。
附件：南海区可能涉及烂尾的工程项目情况
附件
南海区可能涉及烂尾的工程项目情况
经对我区桂城城区范围初步调查，目前可能涉及烂尾的工程项目及其基本情况如下：
一、永凌大厦项目
该项目位于佛山市南海区桂城海二路，是以佛山市南海区南港房地产开发公司名义建设，该地块现有两项建筑，分别是永凌大厦和梦景花园。经了解，永凌大厦建设用地原权属人为南海县凤鸣镇经济开发公司。在 1994 年时经国土部门核准变更为南海市南港房地产开发公司并取得国有土地使用证。但由于当时国土地籍档案管理不规范，导致国土地籍信息系统没有变更信息，权属人仍为南海县凤鸣镇经济开发公司。2008 年因南海县凤鸣镇经济开发公司存在经济纠纷，佛山中院查封了永凌大厦项目的土地及地上建筑物（梦景花园的部分房产及永凌大厦），后佛山中院已在 2010 年对土地及永凌大厦予以解封。
解封后，地块权属人变更为佛山市南海区南港房地产开发公司，使用权类型为划拨，土地为共用宗土地，土地证号：国用（2010）0111746， 地号：0101190364。
目前该项目工程基本建好（上层住宅已建好，一二层非住宅性质物业已建有基本的主体承重结构）。
该项目已经停工近十年，因未缴纳国有建设用地土地出让金，因此未能办理国有土地使用权变登记手续。工程未完成竣工验收，因此未办理消防、供水排水、供电等相关验收手续，亦未办理《商品房预售许可证》。
经到现场查看，该项目已建好物业的部分房间玻璃窗户未关闭，经风吹雨晒，窗户的玻璃出现损坏、玻璃碎片掉落。另外有外来人员擅自进入一二层居住，上述情形存在严重的安全隐患。而且，该项目地处南海大道，是南海区繁荣中心地带，该烂尾项目与附近繁荣环境、高楼建筑确实格格不入，产生“视觉污染”，对城市形象造成了极大损害。
二、千灯湖国际五星级酒店项目
该项目位于佛山市南海区桂城海八路以南，千灯湖东路以东89区A地块，建设单位为丽致酒店管理有限公司，于2007年6月动工兴建（2009年12月报建施工），已经基本完成主体结构建设及封顶。 经查看现场，现有工人进入施工。
三、阳光国际项目
该项目位于佛山市南海区桂城桂澜路以东、佛平路以北地段（A14街区），建设单位为佛山市南海云龙房地产有限公司，于2010年5月开始施工，目前该项目已经基本建设完毕，但因建设单位私自增容，不符合规划要求被停止施工，未能办理竣工验收手续。
四、南投大厦项目
该项目位于佛山市南海区桂城街道南海大道，建设单位为广东省南海实业投资管理公司，于1995年报建施工。因佛山市南海区南投房地产开发有限公司（下称“南投房地产公司”）对佛山市南海区建汇建筑工程有限公司（以下简称“汇建建筑公司”）负有债务，汇建公司起诉南投房地产公司、该项目建设单位，并查封南投大厦。经查看现场，南海大道附近疑似有一栋在建工程为南投大厦，暂未确认该该工程是否已经解封。
五、中凯文化广场项目
该项目位于广东佛山南海金融高新技术服务区B区A-02地块，该项目的建设单位为广东中凯文化商务港投资开发有限公司，于2014年开始报建，暂未知道该项目实际地理位置。
