一、南海区村级工业园现状及其改造存在的困难

南海区村级工业园685个，占地14万亩，这些工业园存在的问题和现状普遍为：产业业态低端，仍为传统产业为主，高能耗、高污染、低技术，甚至手工作坊较多，产出效益低下；土地容积率极低，一层的建筑物较多，以简易大棚、铁皮房屋等结构为主，土地资源浪费严重；违章建筑较多，火灾隐患、倒塌隐患污染隐患等风险高发。针对上述问题，经过最近两年的环保集中整治和消防安全排查，关停了诸多村级工业园企业，村级工业园大量物业闲置，造成了我区本来稀缺的土地资源严重浪费现象。因此，村级工业园升级改造势在必行，是释放南海区未来经济发展潜力的重要举措。

我区村级工业园升级改造的号角已经吹响，去年虽然已经取得了一些成果和积累了一些经验，几个成功改造的工业园只是树立一些成功案列的典型。但是，从总量上看，已改造的工业园占比及其低，目前以南海区33个村级工业园为试点，基本完成改造的只有四个，完成比例不到百分之一；从质量上看，虽然一些工业园已推到重建，新的工业园仍面临招商、运营的考验，后续运营资金来源和盈利模式仍未确定；从模式上看，完全靠政府投入推到重建起码需要超千亿投入，今年政府的专项资金仅为5亿元，巨额资金缺口靠政府财政投入是完全不可能的。因此，积极探索多种模式的资本运作模式，以政府的财政专项资金作为杠杆，以利益为驱动力，撬动多方资金支持村级工业园升级改造，是我们目前面临的一个重要的课题。

二、我区村级工业园升级改造几种资本运作模式的建议

（一）“房地产+工业园”模式

从概念上看，村级工业园改造是“三旧改造”的一部分，“三旧改造”是指旧城镇、旧厂房、旧村庄的升级改造。佛山“三旧改造”的成功经验是全国典范，其主要模式是以利益为驱动力，以土地供应为手段，通过一级的土地整理和二级开发利益吸引全国的房地产开发商资金来进行旧城镇、旧厂房、旧村庄的升级改造，其主要土地模式是集体土地改国有土地，工业用地改住宅用地。但是，这种模式的“三旧改造”容易造成产业空心化，经济发展后劲不足负面效应。政府及时认识到这个问题，目前对新的“三旧改造”的土地规划都侧重于“住宅+产业”的模式。因此，村级工业园升级改造也可以积极引入房地产基金，建立适当利益分配机制，通过利益来吸引房地产开发资金助力我区村级工业园的升级改造。

“房地产+工业园”运作模式，政府可以设计两套制度安排方案：方案一是以某个村级工业园土地为土地整理对象，住宅用地比例不高于一定比例（建议不高于50%），转为国有住宅用地。其他剩余土地仍作为工业园区，土地性质不变，仍为集体建设用地。且开发商必须承担升级改造的投资、建设义务，建设好后交由村、乡去经营管理，也可以约定与村、乡成立园区管理公司，房地产开发商与村、乡共同经营管理该工业园区，按照股份比例分配经营利润。方案二是计划土地整理开发住宅的土地和园区土地是不同的土地，既在批某块集体土地转国有住宅规划时，必须要承担邻近的村级工业园的投资和建设义务，把这点作为住宅用地拍卖的准入条件。工业园升级改造后的经营管理，仍可选择交由村乡和成立合资公司两套模式。

（二）“银行+工业园”模式

当年，我区685个村级工业园也多数是依靠银行信贷资金支持建设的，再通过出租租金收入偿还贷款本息，到现在这些银行贷款基本已还清。因此，可以考虑沿用这套最原始的方式，银行提供信贷资金支持，挣取利息，村乡自行负责建设和改造，村乡自己经营管理园区，靠后续的租金和物业管理等收益分期偿还银行贷款。

在操作上，区、镇级政府专门部门（专项小组）负责融资的统筹工作，财政专项资金只用于贷款的贴息和补助上。第一步，先对一些村级工业园的改造和融资方案整理，包括贷款金额、改造方案、后续招商方案、经营架构等进行初始报备和统计分析；第二步，筛选部分优质改造方案进行整体打包，以新闻发布会、推荐会、宣传册等方式向全区银行进行推荐；第三步，与有意向的银行机构签订整体授信合作意向书，确定授信额度和基本条件，对一些有强烈授信意愿的银行，可直接转介给村乡政府，针对某个工业园确立贷款金额、担保方式、还款方式和贷款期限等合作条件；最后，对个别成功的合作案例进行总结，形成经典案例和成熟的信贷产品，进行广泛的宣传推广、应用。值得强调的是，区里的五亿元专项基金开户行应审慎选择，应该选择信贷支持村级工业园升级改造较大的银行，这样会更能吸引银行对村级工业园改造业务的重视。

（三）“招商引资+工业园”模式

我区地理位置优越，经济基础好，吸引了一批国内外产业和行业巨头将生产基地、区域总部、分公司等进驻。对一些国外知名的大型企业（集团）的招商扶持政策上，政府往往在土地价格、土地指标、土地规划、税收等方面做出让步，政府负责土地整理，将集体土地转为国有后以优惠的价格出售给对方。随着我区经济实力提高、区位优势提升以及土地价值提高，以及土地资源稀缺性越来越明显，这种“买方”市场行为应该适当改变。因此，建议政府在以后招商引资时，可考虑优先推荐村级工业园区土地给招商对象，让有意向的大企业（集团）承担村级工业园的升级改造义务，财政专项改造资金只是用来“事后”的补贴上。具体模式可考虑某村级工业园土地部分转国有出让卖给招商对象，自建自用；剩余部分仍为集体用地，只是对上面建筑物进行升级改造，改造后物业交由村乡管理，招商企业可以考虑反租使用，村乡收取租金。

（四）“PPP+工业园”模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式主要是指公私合营模式，既将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。目前，国内PPP成功的案例多数为水厂、电厂、垃圾处理、会场、道路和轨道等建设项目，项目大且资金需求额度巨大，发起单位多为区级（及以上）政府机构。所以，村级工业园升级改造若以PPP模式融资和运营是一种大胆尝试，一方面我区某个村级工业园改造项目较小，资金需求量较小，一般1-2亿左右，对大宗资金投资方吸引力不够；另一方面项目主导方为村乡级政府，对项目把控和操作能力不强，项目成功落地概率和效率低。

针对上述两个不足，笔者建议：一是将村级工业园区升级改造主动权上收到镇、区（小组）里，确定利益分配方案，经过村民表决后，村乡书面委托镇、区（小组）负责该村乡的工业园PPP模式执行落地；二是以镇为单位将本镇所有村民表决完毕并签署书面委托书的工业园进行整体打包，化整为零，包装成一个较大的投资项目，后由镇、区（小组）负责与合作意向方谈判、签约、成立项目合资公司以及后续运营管理，镇、区（小组）取得公司分红后再按照既定方案转移给村乡。另，对一些本地企业家，有一定投资意愿的，可考虑以BOT模式单独投资一些较小村级工业园升级改造项目，既投资方负责建设并运营一定时间后交由村乡运营模式，这种模式在镇级政府过去的公共设施建设中做出了重大贡献。

（五）“基金+工业园”模式

如前所述，既然我区村级工业园改造能释放出大量的土地，蕴含着大量商机和利润，这就满足了资本化运作的基本条件，可以考虑将政府专项基金作为引导资金，与国内外知名基金合资，合资创建一市场化、商业化的“村级工业园升级改造基金”。这个基金严格按照资本市场游戏规则设立，并按照市场和商业规则运营，用少量的政府扶持资金撬动大量的社会逐利资本，将完全的政策性资金转化为大量的商业基金，表面上以追求投资者利益最大化的经济效益，实际上创造了一个多方共赢的社会效益。

“权善利衡天下平，法公德美世间明”，合理的利益分配机制有利于促进和谐发展。村级工业园升级改造会释放出大量稀缺的土地资源和物业，这些土地和物业地理位置优越，蕴含着大量的商机和利润，有商机和利益就会有投资者。因此政府应积极探索多种模式的资本合作，充分考虑投资方、村乡、镇、区等各方利益，建立合适利益驱动机制，将少量的财政资金用在刀刃上，利用杠杆效应放大，吸引多方资金源为村级工业园升级改造助力，最后达到多方共赢的局面。