关于积极应对全面放开二孩政策

对中小学影响的建议

党的十八届五中全会会议决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。2015年12月30日，广东省十二届人大常委会第二十二次会议第二次全体会议表决全票通过了新修订的《广东省人口与计划生育条例》，并表示将于2016年1月1日起与新修订的《人口与计划生育法》同步施行。佛山市卫计局明确表示，佛山市也将于2016年1月1日起与新修订的《人口与计划生育法》同步施行。也就是说，从2016年1月1日起佛山市全面放开二孩政策，落实这一政策具有十分重要的意义。第一，调整完善生育政策顺应群众期盼，有利于社会和谐稳定发展。随着经济社会发展和人民生活水平提高，我国城乡居民生育意愿发生明显变化，“多子多福”的传统观念逐步淡化。根据《决定》的要求，要通过调整完善生育政策，逐步实现国家意志和群众意愿的统一，缩小城乡、地区、民族之间生育政策的差别，促进城乡统筹发展，促进出生人口性别比恢复正常水平。逐步调整完善生育政策，必将进一步彰显以人为本的理念，改善家庭人口结构，显著增强家庭抵御风险能力和养老照料功能，更好地促进家庭幸福与社会和谐。第二，调整完善生育政策有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展。进入新世纪以来，全国妇女总和生育率稳中有降，目前为1.5-1.6。随着经济社会发展、国民收入增长、医疗卫生和社会保障制度趋于健全，特别是城镇化水平不断提高，妇女总和生育率还可能进一步下降。逐步调整完善生育政策，符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头，有利于人口长期均衡发展和中华民族长远发展。第三，调整完善生育政策有利于保持合理的劳动力数量和结构，促进经济持续健康发展。南海区的人口情况（南海区发展规划和统计局2016年8月16日公布的数据）：

一、总人口

2015年末，全区常住总人口为270.56万人。与2010年第六次全国人口普查④的总人口258.88万人相比，五年间共增加11.68万人，增长4.51％，年平均增长率为0.89％。

二、家庭户人口

2015年末，全区共有家庭户⑤79.55万户，家庭户人口为219.11万人，平均每个家庭户的人口为2.75人，比2010年第六次全国人口普查的2.86人减少0.11人。

三、性别构成

全区常住人口中，男性人口为149.91万人，占55.41％；女性人口为120.65万人，占44.59％。总人口性别比（以女性为100，男性对女性的比例）由2010年第六次全国人口普查的119.47微升为124.25。

四、年龄构成

全区常住人口中，0-14岁人口为33.07万人，占12.22％；15-64岁人口为221.22万人，占81.76％；65岁及以上人口为16.27万人，占6.02％。与2010年第六次全国人口普查相比，0-14岁人口的比例上升0.9个百分点，15-64岁人口的比例下降2.21个百分点，65岁及以上人口的比例上升1.31个百分点。

五、城乡人口

全区常住人口中，居住在城镇的人口为258.84万人，占95.67%；居住在乡村的人口为11.72万人，占4.33%。与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加13.21万人，乡村人口减少1.53万人，城镇人口的比例上升0.79个百分点（市反馈我区2010年城镇化率为94.88%）。

六、人口的流动

全区常住人口中，现居住地与户口登记地所在的县（市、区）不一致且离开户口登记地半年以上的人口为150.28万人，占55.55%。与2010年第六次全国人口普查相比，现居住地与户口登记地所在的县（市、区）不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加7.94万人，增长0.57%。如维持现行生育政策不调整，几十年后劳动年龄人口锐减，老年人口比重过大，势必严重影响我区经济社会发展活力和竞争力。逐步调整完善生育政策，就是要有效应对和积极缓解人口结构性矛盾的长期影响，保持合理的劳动力数量和结构，延缓人口老龄化速度。这些决策将为转变经济发展方式、培育经济持续健康发展新优势，准备更为有利的人口条件。但这一《决定》的落实也会产生许多重大的影响，特别是中小学，适龄婚育妇女相对集中，冲击就更大，我们调研4所非常有代表的学校（都为公办）：

一、全面放开二孩政策对中小学影响主要有：

(一)加剧学龄儿童分布不均，导致教育布局结构更加不平衡

在我区，0～14岁学龄儿童区域分布呈现不均衡特征，即不同区域儿童总数及儿童占当地人口总数的比例存在差异。偏远地区儿童占总人口比例高，发达地区儿童占总人口比例低；农村儿童占儿童总数比例高，城市儿童所占比例低。“二孩政策”实施后，上述情形可能会加剧。尤其是城市发展过程中出现的新城区中，儿童人口数量增加，人口分布更加密集，但是新城区的教育服务经常落后于其发展变化的脚步。

（二）青年教师集中的学校将出现暂时性教师短缺

“二孩政策”给学校带来的压力，主要体现在如何解决由于生育带来的任课教师暂时性短缺、教师专业成长受到阻碍等问题。这些问题如果不加以解决，带来的负面影响是非常大的。一是教师的职业特点所决定，因为教师劳动从成果看是多种因素“合力”的结果，是集体性协作配合的结果，但就其劳动方式来讲，教师劳动又完全是独立自主的个体性劳动。从制订教学计划、备课、讲授、作业批改、宣传家庭教育、了解家长素质、做学生的思想教育等等都是靠教师独自完成的。教师劳动是脑力劳动。很大程度上受教师的事业心和责任心所决定，即完全靠自觉性所支配，他们耗费的脑力、心血不可能用精确的劳动时间来计算，也不能简单化的以所上课时多少来判定，一个优秀教师形成是长期培养的结果。二是教师优良的业务素质是广大人民群众认同的好学校的首要因素。南海区的教育工作具有很强的竞争力，其中拥有高素质的教师队伍是学校发展的有力支撑点，促进学校发展的不可忽视的第一要素。

二、“二孩政策”下政府及教育管理者的应对策略

“二孩政策”全面实施虽然刚刚开始，但是对于“二孩政策”可能会带来的影响，区政府、教育行政管理部门、中小学校长要早作准备，未雨绸缪。

（一）着眼全局，适当调整中小学教师年龄结构

“二孩政策”全面实施后，大约六至七年后学校生源会有所增加，教师需求量将扩大。而现在许多中小学教师多为60后、70后，80后教师较少，这可能会因为教师集中退休，导致师资力量不足，无法满足教育需求。对此，区政府及教育管理者需要从宏观、微观角度对教师供需情况作长期的、全局性规划。在教师需求量猛增时期，可适当返聘高素质年长教师。

   （二）根据0～14岁儿童地域分布，调整学校布局

由于城市的发展扩充及乡村城镇化建设，0～14岁儿童（包括一胎和二胎）可能会集中分布在城市新区或新兴城镇。所以教育行政管理部门联合区政府规划部门需要以促进教育公平为基本出发点，在新城区中合理设置学前教育和中小学教育机构，保障学生就近入学和教育机会均等。避免城市发展中的教育服务滞后现象，做到“学有所教”，努力达到教育公共服务均等化目标。

（三）针对学校暂时性教师短缺，制定危机管理预案

“二孩政策”肯定会导致教师暂时性、产假性短缺，区政府、教育行政主管部门、学校管理者应对此有所预见，并提前作好安排。如：财政部门增加专门用于招聘代课教师费用财政预算，编制制定部门适当增加学校的教师编制，以缓解学校暂时性教师短缺带来的困境。同时，学校管理者应引导符合“二孩政策”的教师做好规划，协调好工作与家庭的关系；激励没有生育需求的教师承担更多教育工作。

“二孩政策”虽已放开，但落实的时间不长。现在针对“二孩政策”的讨论都多具有假设的性质，思维方式具有线性的特征，对很多可能存在的因素考虑未必周全。同时，当前很多“二孩政策”对中小学教育影响的调查问卷都是针对未来行为取向进行的，得到的数据和资料在可靠性上值得商榷。因此，“二孩政策”的真实影响还要根据实际情况确定，届时采取何种应对措施，需要区政府、教育行政部门、学校管理者因时因地科学应对，将党的好政策落实好。