规划引领、片区平衡、以城促产——关于推动房地产业反哺制造业发展的调研报告
发布时间:2017-07-03 发布人:区政协_Admin 信息来源:南海政协

制造业一直以来是南海乃至佛山发展的根基所在,2016年佛山市规模以上工业产值2.06万亿元,位居全省第二,陶瓷、铝型材、家电等多个行业产值位居全国乃至全球前列。南海是依靠制造业发展起来的,制造业既是立区之本,也是强区之基,目前第二产业占GDP比重仍接近六成。近年,随着广佛同城进程的加快和国家限购政策的放开,南海房地产业迎来新一轮的发展热潮,成交量累创新高,房价、地价快速上涨。与此同时,南海制造业也逐步面临着发展成本日增、发展空间受压等问题和挑战,在东部镇街尤为突出。在此背景下,根据区委主要领导的指示精神,南海区政协联同规划、国土、住建、经贸、财政、国税、地税、公资办、环保等部门,成立专门调研小组,开展深入调研,探讨如何发挥南海房地产业发展资源优势,反哺制造业发展,加快产业转型升级,落实好区委“升级工业园、建设新都市、发展新经济”三大任务,促进品牌南海建设,提升地区长远竞争力。现将调研有关情况汇报如下。

一、房地产业发展对经济社会起到重要推动作用

南海区位优势独特,近年随着城市环境不断改善,广佛同城的不断推进,房地产业发展到了一个新的阶段,2015年商品房销售面积730.45万平方米(销售面积超过深圳市,在全省地级市坐标中处于第四)。2016年销售面积931.15 万平方米,约占佛山市(销售面积全省第一)的38.84%,等同广州市销售面积的45.89%、东莞市销售面积的83.95%、以及深圳市销售面积的178.31%,全区房地产市场规模已大于我省大部分地级市,在经济社会发展中起到重要推动作用。

(一)成为政府财政的主要来源

从全区土地出让价款收入来看,近五年全区土地出让价款超过900亿,即使扣除其中属于“三旧”改造土地出让需要返还业主的一部分资金,土地出让为财政提供的收入也接近公共财政收入水平,是名符其实的区第一财源、第二财政。

表1:近五年土地出让收入与公共财政收入对比表

年份

2012

2013

2014

2015

2016

合计

土地出让价款收入

(亿元)

170.50

250.19

208.76

78.21

193.69

901.4

公共财政

收入

119.20

146.1

166.6

185.5

203.3

820.7

  (二)成为带动经济发展的重要动力

投资、消费、进出口是直接拉动经济增长的三驾马车。由表2可见,近五年我区房地产投资达1700多亿,占全区固定资产投资超过4成,是最大的投资行业,有效发挥了投资拉动效应,为支撑经济社会的发展发挥了重要作用。同时由于房地产业关联度高、带动力强,对我区陶瓷、铝型材等建材产业、建筑装饰材料市场的发展也有促进作用。

   表2:近五年固定资产投资与房地产投资对比表

年份

2012

2013

2014

2015

2016

 合计

固定资产投资(亿元)

631.11

712.62

792.04

923.15

1078.29

4137.21

其中房地产投资(亿元)

244.88

285.42

362.32

360.88

482.97

1736.47

占比(%)

38.80

40.05

45.75

39.09

44.79

41.97

(三)成为城市居住环境提升的强大助力

随着房地产业的发展,一大批知名品牌地产商进驻,各种高水平的住宅小区建设如雨后春笋般涌现,与其相配套的各类公共设施建设不断完善,以各镇街中心城区为主要区域的各类文体娱乐、教育卫生、大型商业载体、购物中心等布局逐步完善,很大程度上促进了城市环境的优化,城市面貌的改善,有效提升了群众的居住水平。

在调研中,我们也发现,房地产业快速发展的同时,也存在一些需要关注的问题:一是对外来人口的依赖问题。在南海购房的非佛山本地户籍人员占据相当比例,在广佛交界区域尤其明显,部分楼盘甚至达到八成,外来人口已成为东部三个镇街主要客源之一,因此而导致的社会管理压力也逐步增大。二是结构性失衡的问题。近五年南海房地产市场在区域布局“东热西冷”,东部板块桂城、大沥、里水的月成交总额约占全区月成交总额的70%。产品销售“住热商冷”,写字楼、商铺需求相当疲软,交投冷清。在调研中,多家主要房地产公司均表示前商业物业的库存高,压力较大。据统计,截止至2016年底,全区非商品库存面积为306万平方米,是商品住宅库存的2倍左右。三是调控政策影响。按照市的政策,自2017年3月27日起,房地产调控的主导权下放各区,市不再统一划定发放预售许可证及现售备案、限签的标准,不再发放高价房网签指标,仅向各区下达房价调控目标。我区的指标在12292元/㎡(2016年10月均价)的基础上再下调3%,指标控制线为11924万元/㎡。市局将对当天房价超过区控制线的进行提醒;对连续3天房价超过区控制线的发警示函;对房价异动明显或连续5天房价超过区控制线的发督办函并抄送市委书记、市长、分管副市长及区主要领导,同时暂停该区均价超过区控制线的项目网签,直至该区房价下降到区控制线以下。对当月超过区房价控制目标导致全市超标的,提请市委对区启动问责。在此高压态势下,我区调控压力倍增。由于部分开发企业在楼价调控措施实行前已拍地,拍卖地楼面价比限价高(比如时代地产在黄岐拍下的一块土地,楼面价超过1.5万元/平方米),对这类项目的建设和销售将带来不良影响。同时,由于购房时间的认定,以在本市房地产主管部门信息系统网签购房合同(含网签认购)的时间为准,部分购房者已办理了认购手续,新政出台后无法网签,销售纠纷大幅增加。这些问题都需要我们给予重视,做好研究解决。

  二、制造业发展面临资源环境制约日

        南海区是全国民营经济最为活跃的地区之一,也是华南地区最重要的制造业基地之一。2016年,南海区规模以上工业总产值5686亿元,第二产业增加值占地区生产总值的比例高达58%,工商登记工业企业3.77万家,规模以上工业企业2248家。经过改革开放三十多年发展,南海已经逐渐建立起以有色金属、纺织服装、金属制品、建筑陶瓷等传统优势产业为基础,汽车制造、机械装备、电子设备等先进制造业为支柱,新材料、半导体照明、医疗器械等战略新兴产业为导向的现代产业体系形成了多个上下游企业聚集、产业链条完善、知名企业众多的产业集群。目前,南海拥有2个国家级产业集群升级示范区(纺织、五金)、4个全国知名品牌创建示范区(铝型材、内衣、陶瓷、新光源)、5个省级产业集群示范区(纺织、铝型材、五金、家电、内衣)。其中,超200亿元的产业集群有10个。南制造业近年在不断加快转型升级的同时,在房价、地价高涨的大背景下,也逐步遇到较为突出的土地资源和环境容量等制约问题。

(一)用地成本上涨,发展空间受挤压

近五年,工业用地的供应均价总体上是稳步上涨,住宅用地出让均价在近两年更是大幅上浮,两者价差越来越大。

表3:近五年工业用地和住宅用地均价表

年份

2012

2013

2014

2015

2016

工业用地出让均价 (元/平方米)

347

402

437

870

562

住宅用地出让均价 (元/平方米)

8796

13601

9212

19538

19514

由于土地价格差异大,工业用地权属人对“工改商”和“工改住”的旧改意愿日渐增强,规划中大量现状工业用地调整为商业和居住用地,据统计我区现状181平方公里的工业用地,规划保留的约99平方公里,占城乡建设用地面积19%,减少了82平方公里,由于缺乏对产业用地的保障机制,城市更新呈现去产业化现象日益严重。

 表4:近五年南海工业、住宅土地出让面积表

镇街

2012

2013

2014

2015

2016

工业 (公顷)

住宅

(公顷)

工业 (公顷)

住宅

(公顷)

工业 (公顷)

住宅

(公顷)

工业 (公顷)

住宅

(公顷)

工业 (公顷)

住宅

(公顷)

西樵

82.33

20.34

15.86

5.61

9.92

9.41

0.00

8.00

5.43

15.83

九江

6.81

6.15

7.07

6.84

0.70

3.04

0.00

0.82

7.96

0.03

丹灶

22.36

0.05

1.23

0.02

22.60

3.48

11.04

0.07

0.00

20.89

狮山

120.70

42.73

115.96

10.76

37.37

25.95

0.00

0.05

4.65

16.80

大沥

27.93

20.73

0.00

21.20

0.51

33.92

0.00

6.75

0.00

38.96

里水

41.65

3.75

18.26

0.00

0.00

2.16

0.00

11.70

19.62

2.89

桂城

29.88

72.33

12.53

24.89

6.45

30.02

4.25

12.93

0.75

10.15

合计

331.66

166.08

170.92

69.31

77.55

107.99

15.29

40.32

38.41

105.54

从表4可见,近年我区工业用地出让明显减少,2013年之前全区工业用地出让面积还大于住宅用地出让面积,近3年开始快速减少。特别是东部三个镇街,与住宅用地相比,工业用地出让所占比例较小,比如大沥、桂城两镇街近三年工业用地出让总量不到12公顷,住宅用地出让则达到133公顷,工业用地不到10%。由于目前南海整体土地开发强度已经超过50%,新增可供开发利用的空间极其有限,土地已经成为制约南海制造业发展的主要瓶颈之一,特别是具有一定规模的工业连片土地不多,企业增资扩产、制造业大项目的引进都受到了工业用地不足的影响,削弱了南海制造业发展的后劲。比如,在调研中,里水一家纳税超千万的木地板生产企业提到,南海的营商环境是国内一流的,近十多年企业安心发展,得到政府大力支持,没有受到任何干扰,但近年土地成本确实在不断上升,该企业厂房是十多年前租赁的,破旧不堪,几年前该企业就希望拿到土地建设新的生产基地,准备上新三板,在镇政府的大力帮助下,今年落实了100亩土地(其中30亩是购买国有工业用地,价格60万每亩,另外70亩需要租用村组的,价格是5.5元/平方.月),这样估算仅土地租金每年就要几百万元,对传统企业来说成本还是比较高。该企业也对比了四会大旺的价格,买地是20万每亩,租金是1.5元/平方.月,距离是半小时车程。又比如,桂城一个刚搬到三山新城的模具企业反映,几年前三山1万左右的房价,企业员工还很开心,想着能在附近买个房子也不错。现在三山房价去到2万多近3万每平方米,他们是想也不敢想了。房价的快速上涨,企业员工归属感大幅下滑,企业推进管理措施需要做很多思想工作,担心员工流失。该企业建议政府能否有更多廉租房能够惠及企业员工,或者拿出一些地,企业和政府共同建设公租房,返租给企业员工,只要是在企业服务,可以一直租住下去,这样来稳定企业员工。

(二)制造业贷款逐步下降,工业投资有待加强

从近五年我区房地产业和制造业贷款数据来看,房地产业贷款近年增长较快,特别是从2014年开始,在佛山逐步放开限购以后,房地产业贷款绝对值从2013年的180多亿大幅增长到340多亿,有接近一倍的增长,占全部贷款余额的比重也从9.92增长到15.54%,这说明南海的房地产业发展并不算平稳,波动幅度较大。对比之下,制造业贷款比重在2014年达到23.46%的峰值之后,近三年占比逐步下滑。具体数据见表5:

表5:近五年南海区房地产业和制造业贷款情况表

年份

房地产业贷款(亿元)

占比(%)

制造业贷款(亿元)

占比(%)

2012

131.84

8.13

350.99

21.64

2013

183.88

9.92

401.67

21.68

2014

343.32

15.54

518.35

23.46

2015

364.36

15.56

497.78

21.26

2016

311.68

11.83

487.94

18.51

  同时,南海近年制造业投资所占比例相比房地产投资,还是处于低位。从表6可见,2016年,南海区全社会固定资产投资首次突破1000亿元大关,达到1078.29亿元,而工业投资为335.91亿元,约占31.15%,房地产投资则去到44.79%。

表6:近5年南海房地产业投资和工业投资对比表

年份

2012

2013

2014

2015

2016

合计

固定资产投资(亿元)

631.11

712.62

792.04

923.15

1078.29

4137.21

房地产投资(亿元)

244.88

285.42

362.32

360.88

482.97

1736.47

 工业投资(亿元)

193.77

238.13

177.49

260.22

335.91

1205.52

房地产投资占比(%)

38.80

40.05

45.75

39.09

44.79

41.97

 工业投资占比(%)

30.70

33.42

22.41

28.19

31.15

29.14

 

(三)制造业用工成本上涨

地方房价的过快上涨,导致制造业从业人员用于购房或租屋的资金成本越来越高,不利于现有企业留住人才,实现稳定经营,也不利于地方制造业吸引产业工人、技能人才,也意味着企业必须有更高的工资待遇,才有可能招聘到适用的人才。近几年南海制造业人均工资分别为2013年4.05万,2014年4.89万,2015年5.7万,基本上是逐年上涨,而且上涨幅度较大。

(四)制造业面临环保压力加大

新环保法的全面实施,倒逼制造业企业进一步加大在环保方面的资金投入。尤其是2016年第四季度“春雷行动”实施以来,南海区已累计关停近100家环保不达标的污染企业。南海由于中小企业比例较大,实力不足,环保技术与能投入治理资金有限,今后面临的环保压力将更大。

  三、房地产反哺制造业发展的必要性和可行性

(一)反哺的必要性

从前面分析可以看到,一方面房地产业的快速发展,成为财税收入的主要支撑,为政府提供大量财力。另一方面,制造业发展面临不少困难和挑战,在这种情况下,发挥优势、弥补短板,利用房地产发展的高涨热情和资源集聚优势,向制造业发展倾斜,实现房地产业和制造业协调互动就变得十分必要。

一是保持南海核心竞争力的需要。制造业是实体经济的主体,是地区综合实力的重要体现,也是南海发展的根基。从改革开放早期洗脚上田开展小作坊生产、到六个轮子一起转、到专业镇经济发展、到现代工业体系的成形,正是制造业撑起了南海发展的脊梁。新形势下,以美国为代表的发达国家加快再工业化和制造业回流,从国家到省、市都把制造业发展放在更加重要的位置,广东省提出要建设国家科技产业创新中心,佛山市提出要打造国家制造业创新中心,建设国家制造业转型升级示范区,全国各地对优质制造业资源的争夺更加激烈。南海要融入全球化发展、参与全球化竞争,深厚的制造业发展底蕴是重要依托。未来南海能否实现创新发展,关键在于制造业综合竞争力能否得到提升。在近期召开的区第十三次党代会、第十三届党代会第二次会议,都提出了要坚持实体经济为本,推动制造业转型升级,打造产业品牌,建设国家制造业创新中心核心区。我们必须加快落实区党代会精神,坚守实体经济,把夯实南海制造业根基放到更加重地的位置。

二是确保经济社会持续发展的需要。房地产业和制造业一直是南海财税来源的两个主要组成部分,从目前的情况来看,财政对房地产的依赖程度十分高。

表7:近五年土地出让收入占财政总收入比例情况表

 

 

表8: 近三年地税房地产、建筑业税收收入情况表

 

 

 

 

 

 

 

单位:亿元

项目

2013年

占比%

2014年

占比%

2015年

占比%

2016年1-11月

占比%

全区税收总额

365.48

100.0

164.93

100.0

196.95

100.0

190.29

100.0

房地产

62.62

43.6

76.46

46.4

86.68

44.0

86.93

45.7

建筑业

17.41

12.1

19.3

11.7

23.45

11.9

13.65

7.2

从表7、表8看出,过去五年,土地出让价款占财政总收入的比例达到五成,同时,房地产相关收入在地税收入中占比也在五成左右(注:国税中房地产相关税收占比较低,近年在3%-10%之间),当前财政收入对房地产业的依赖非常大。由于土地出让是一锤子买卖,根据规划部门的估算,如果按照目前住宅土地出让的量和可供做“三旧”改造的存量用地情况,东部几个镇街大约还可以维持20-30年左右的土地出让水平。因此,如果我们维持当前财政支出的幅度不变,在土地收入这一块没有以后,资金缺口将很难填补,要培育起可持续发展的税源,关键还是要靠制造业的发展。

三是制造业自身加快发展的需要。从近年制造业发展情况看,南海制造业正处在转型升级的关键阶段,部分行业面临着不少困难和挑战,从税收上看,2016年全区28个制造行业,有15个行业税收负增长,部分行业税收甚至大幅下滑,详见表9。

表9:2016年南海区制造业国税收入情况表

项目

国税收入(万元,剔除海关)

同比增长%

占制造业比重%

税收总额

2383954

22.8

 

(二)制造业

1410945

7.5

100.0

1.农副食品加工业

3456

13.5

0.2

2.食品制造业

4249

7.2

0.3

3.酒、饮料和精制茶制造业

30698

-19.3

2.2

4.烟草制品业

0

0.0

0.0

5.纺织业

39367

8.1

2.8

6.纺织服装、服饰业

19874

-25.7

1.4

7.皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业

38879

-17.0

2.8

8.木材加工和木竹藤棕草制品业

6019

4.7

0.4

9.家具制造业

47499

5.6

3.4

10.造纸和纸制品业

31372

-2.9

2.2

11.印刷和记录媒介复制业

8473

10.0

0.6

12.文教、工美、体育和娱乐用品制造业

13333

-10.3

0.9

13.石油加工、炼焦和核燃料加工业

162

19.5

0.0

14.化学原料和化学制品制造业

25349

-3.5

1.8

15.医药制造业

25601

8.5

1.8

16.化学纤维制造业

603

-5.1

0.0

17.橡胶和塑料制品业

50848

1.9

3.6

18.非金属矿物制品业

79737

0.4

5.7

19.黑色金属冶炼和压延加工业

14389

10.3

1.0

20.有色金属冶炼和压延加工业

58778

-2.8

4.2

21.金属制品业

109976

7.4

7.8

22.通用设备制造业

65765

-1.4

4.7

23.专用设备制造业

50293

9.7

3.6

24.汽车制造业

497643

34.5

35.3

25.铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业

5034

-26.5

0.4

26.电气机械和器材制造业

110472

-13.3

7.8

27.计算机、通信和其他电子设备制造业

31608

-23.9

2.2

28.仪表仪器制造业

5291

-26.5

0.4

29.其他制造业

29490

-3.8

2.1

30.废弃资源综合利用业

6686

 

0.5

表10:近五年制造业税收、汽车行业税收情况表

年份

2012

2013

2014

2015

2016

国税税收总额  (万元)

1338144

1474404

1776489

1942016

2383954

制造业税收总额(万元)

848265

927433

1163609

1312534

1410945

制造业占全部国税比重(%)

63.39

62.90

65.50

67.59

59.19

汽车制造业税收(万元)

63980

80374

305578

369960

497643

汽车制造业占制造业税收比重(%)

7.54

8.67

26.26

28.19

35.27

汽车制造业对税收增长贡献率(%)

--

  20.71

  95.35

  43.23

 129.74

从表10看出,近五年汽车制造业税收在整个制造业中的比重逐年提升。以2016年来说,汽车制造业税收比重占35.27%,对税收增长贡献率129.74%。这说明,如果去掉汽车制造业的税收增长因素,2016年其它所有制造行业的税收是-2.2%,这说明一方面一汽大众项目为我区税收快速增长提供了有力支撑,另一方面逐渐形成了税源过于倚重汽车制造业的格局,部分行业甚至出现了明显萎缩,未来当一汽大众项目产能饱和或者汽车市场出现较大波动时,税收收入将面临大幅波动的风险。同时,今年佛山新的限购政策出来之后,作为非限购区域的中西部镇街,土地价格也开始加快上涨,可以预见中西部制造业发展成本亦将加快上涨,必须及早谋划,通过房地产反哺机制,为制造业发展留足空间。

(二)反哺的可行性

结合调研主题,调研小组与区直相关部门、各镇街都进行了深入的探讨,充分听取大家的意见,认为以房地产反哺制造业发展不仅是必要的,也是可行的。

  一是反哺资金。房地产业对财政的直接贡献主要在两个方面,一个是土地出让收入,另一个是房地产税收收入,推动房地产反哺制造业发展的资金,也应该来源于这两方面,并且主要是来自于土地出让收入。从中长期来看,国家对房地产业的发展政策是以稳定为主。由于南海区位优势较为明显,紧邻华南地区最大的国家中心城市广州,随着南海融入粤港澳大湾区的不断加速,广佛同心打造世界超级城市的不断推进、城市轨道交通建设的不断完善,以及南海城市综合环境的不断优化,相信在未来相当长的一段时期内,南海的人口集聚效应仍会逐步加强,尽管因国家和地方调控政策的波动影响,短期内我区土地价格和房地产市场可能会有一定波动,但是只要注重加强自身政策导向,稳控好房地产的发展步伐,杜绝盲目炒作之风,保持土地市场平稳健康发展,那么相对稳定、有一定规模的土地出让金收入还是可以实现的,能够为房地产反哺制造业提供稳定的资金。

二是反哺渠道。对于以房地产税收用于反哺制造业的部分资金,由于税收收入是列入财政公共预算的,可以通过专项资金、政策扶持等方式直接支持制造业发展,这个渠道是畅通的。而对于土地出让金收入来源部分:按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 》(国办发〔2006〕100号 )的规定,土地出让收益只能用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出(基础设施等),以及土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金(主要用于土地收储)、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。同时,2015年《财政部 国土资源部关于进一步强化土地出让收支管理的通知》(财综〔2015〕83号),进一步提出严禁使用土地出让收入为产业投资基金注资和对外投资(含出借)。可见,虽然土地出让金用于直接支持制造企业、或者用于支持制造业发展名义的投资基金是与现行政策有所不符,但是可以用在村级工业园改造的工业用地收储、土地整理,或者工业园建设相关公共配套设施建设等领域,来支持制造业发展。

三是内部反哺。在调研中,我们发现,除了通过利用土地出让收入反哺制造业发展之外,通过释放政策红利,在房地产业内部也可以支持制造业发展,这个手段就是工业地产。这方面我区已经有比较成功的案例,比如天安数码城、大金智地联东U谷等。它通过引入知名工业地产开发商,建设工业楼宇、工业厂房、高新技术研究与发展用房等可供出售的产业载体、物业,可有效支持都市型工业、制造业研发设计等方面发展。这类地产局限性是需要建立在国有工业用地上面,土地出让收入基本上是填补不了土地整理成本的,政府肯定是亏本的,并且在这类载体引入项目的性质上需要我们做好管控,避免与商业写字楼之类的载体冲突。优点是由于工业用地价格较低,与建成产业载体之后能够分割出售,有较好利润,能够有力吸引社会资本进入。大金智地联东U谷的方式值得借鉴,它在土地出让时就与开发商签订了载体招商项目单位面积产出税收的承诺,充分利用联东这个大的品牌平台来进行招商,这要求引进项目必须是相对高质素的,能够发挥以商引商、平台招商作用,实现“引入一个项目、带来一群企业”效果。

  四、房地产反哺制造业应注意的问题

在调研中,我们发现,推动房地产反哺制造业,在发展房地产业和制造业时候,非常重要的是要做好反哺机制的设计问题以及各种利益的平衡问题,这也是调研中镇街和部门反复提及的。 

(一)机制设计问题

房地产业反哺制造业发展,除了通过土地出让收入的资金反哺制造业发展之外,非常关键的是要研究建立一个长远的机制,一方面要从制度上确保南海未来制造业发展空间得到保障,另一方面也要探索建立机制,研究好房地产业与制造业发展的联动关系,发挥好社会、市场的力量,把房地产业发展的动力转移到支持制造业发展(比如村级工业园改造)上来。

(二)镇街平衡问题

目前南海东部与西部的发展差距还是比较大,从土地出让价格来看,东部镇街最高的是2016年1月由时代地产拍下的位于佛山金沙洲的一地块,楼面地价达15000元/平方米,在2016年底之前,西部片区最高的是201610月美的地产在丹灶拍下的一地块,楼面地价是3718元/平方米,两者差距巨大。从2017年最新的数据来看,3月8日三山新城一商住地竞价仅10分钟,因触及最高限价最终遗憾流拍,成为佛山首宗熔断地块。在佛山新的限购政策(外地人在东部限购区域购新房需要一年社保)出台之后,3月21日,西樵镇挂牌出让崇南村碧霞一路的北侧地块地块楼面地价上升到9346元/平方米,刷新了西部的历史土地价格。虽然如此,东西部土地价差较大现象仍是客观存在的。从区国土部门登记的住宅用地出让收入数据看,过去五年东部三镇街住宅用地出让收入为505.45亿元,西部三镇街仅有60.91亿元,详见表11:

   表11:近五年全区土地出让金情况表

镇街

2012

2013

2014

2015

2016

五年合计

出让金               (万元)

出让金               (万元)

出让金               (万元)

出让金               (万元)

出让金               (万元)

出让金               (亿元)

西樵

76010.98

47039.45

64742.33

40392.12

112112.58

34.03

60.91

九江

37824.77

35780.77

17596.00

3568.61

49.68

9.48

丹灶

69.57

19.61

11955.26

133.08

161800.70

17.40

狮山

174665.23

76713.94

140566.78

86.42

189993.66

58.20

58.20

里水

31716.86

0.00

15426.51

215010.98

17956.02

28.01

505.45

大沥

232064.00

274731.89

398802.32

186203.22

1265397.58

235.72

桂城

908500.76

508446.99

345701.07

342369.57

312201.81

241.72

  因此,以房地产反哺制造业发展,需要考虑到东中西三大片区的发展差异问题,由于西部镇更多地承担了全区生态保育功能,在政策制订上应加大西部发展倾斜力度,促进全区协调发展。

    (三)村组平衡问题

  各村组所处区域位置不同,可能有些村组的土地是适宜做居住的,另一些村组土地是适宜做产业的,由于工业、商住用地价格的差异巨大,大家都不愿意拿自己村组的土地来发展工业,或者用来建设学校、公共设施配套等,都想用更多的土地来发展房地产,那么村组之间如何平衡利益呢。这需要我们加强规划引领,在实施详细规划,确定用地性质、用地规模的时候,充分考虑到各个村组之间的利益,尽量做到在一定的地域范围内的村组之间实现大致平衡,或者通过连片改造、混合开发,以片区内统筹方式来实现参与改造村组的利益平衡。

    (四)用地平衡问题

东部地区的房地产市场发展虽好,但不能无止境地发展住宅房地产,人均公园绿地12.5平方米的硬性要求以及基础服务设施的承载人口上限等客观条件的限制,都提醒着我们,城市是有其人口上限的,因此在城市规划的源头上,应按照规划要求,严控各镇街人口规模,严格按照人口规模配置好居住用地的总量和布局,处理好居住用地与工业用地的空间布局关系,减少相互间的消极影响,避免产生类似“新区老厂”的环保事件。居住用地总量定量化以后,将促使各镇街思考如何有序开发现有的土地资源,控制好土地供应的节奏。

    五、先进地区的做法

在房地产业蓬勃发展的背景下,如何推进实体经济发展,促进制造业发展壮大,是很多先发地区都遇到的问题,从调研中,我们发现,深圳、顺德等地区近一两年都针对这个问题出台了政策举措,加强对制造业的保护和扶持。同时,重庆市在保持房地产业与经济同步平稳发展方面采取的措施也值得我们借鉴学习。

    (一)深圳的做法

2016年深圳市出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》,专门提出要强化产业用地和空间保障。主要举措有几点:一是加强产业用地的统筹管理。划定产业区位控制线,确保中长期全市工业用地总规模不低于270平方公里,占城市建设用地比重不低于30%;对产业区位控制线实行闭环处理,严格控制业内产业用地改变用途。二是创新产业用地使用方式。推广“先租后让、租让结合”的供应方式,年租金不超过评估价的3-5%,期满后优先续租或同等条件下优先受让。三是实施重大项目用地专项保障。实施土地使用权作价入股、或者参考项目投资运营因素,之后给予一定扶持。对符合产业导向,投资额超10亿元的,直接列为重大项目。此外还有优化产业用地地价形成机制,加大创新型产业用房建设力度,加大“工改工”改造力度,加快土地整备拓展产业用地来源等一系列举措,并规定到2020年,要新增整备土地50平方公里,其中工业用地不少于30%。对比之下,佛山作为制造业大市,现有规划工业用地比例仅为20%,南海现有规划工业用地比例也仅为19%。深圳的第二、三产业发展水平均比佛山要高,在这种情况下,还如此大力度保护产业发展,值得我们借鉴学习。

    (二)顺德的做法

近期,顺德已制订出台产业发展保护区管理办法,其核心精神就是要加强保障顺德区工业用地和新产业用地的控制和保护(新产业用地是指除工业用地外,现代服务业、孵化创意产业、文化创意、科技产业、创意设计、电子商务、健康服务、教育医疗、旅游等),保障产业用地供给。主要措施:一是保障总量。将目前制造业基础好、连片成规模、符合城乡规划和产业规划的产业园区用地列入产业发展保护区,并规定产业发展保护区内须保证工业用地总规模不得少于18万亩。保护区内工业用地总规模不足18万亩之前,全区的现状工业用地要纳入产业用地控制范围。新产业用地不设定总控制量。二是严控调整。产业发展保护区内土地需要调整用途的,必须按规定程序报区人民政府常务会议审定,并报区人大常委会备案。三是加强引导。加强对产业发展保护区的产业发展指导、用地的优化利用、完善配套政策等。顺德政策的特点是划定了工业用地的总规模,以产业发展保护区的方式进行控制起来,并增加了土地用途调整的程序和难度。4月7日,调研组专门到了顺德区考察学习产业发展保护区做法。在交流中,我们了解到,顺德现有工业用地22万多亩,拟划定产业保护区面积为18万亩,划定面积的依据是按照当前城镇建设用地的30%来确定。目前,顺德产业保护区的建设正处在边探索边推进的阶段,刚刚完成了8万亩的划定工作,即先把产业相对集聚、连片面积较大的现有成熟产业园区划为产业发展保护区,剩下的10万亩,顺徳计划邀请中科院有关设计单位进行规划研究,下一将会看规划情况再统筹进行保护区划定。

(三)重庆的做法

在全国各大中城市房价、地价快速上涨的同时,重庆的房地产业却一直保持不温不火的状态,但其经济增长连续几年排名全国首位,证明房地产和地方经济同步平稳发展是完全可能实现的,过去五年,重庆GDP增长了98%,居民人均收入增长55%,房价却只增长了12%。重庆房地产平稳发展的重要原因是政府政策调控作用较大,它通过大量的土地储备和供应、房产税和大规模建设公租房等措施,来控制房价上涨。

大量供应土地控制住宅用地价格。2013年重庆出台《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》(渝府办发〔2013〕77号),提出要加强普通住房用地供应管理,保持合理、稳定的住房用地供应规模,2013年全市住房用地供应总量不低于过去5年平均实际供应量,保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地比例达到住房用地年度供应总量的70%以上,严格限制容积率小于1的低密度、大户型住宅项目开发建设。合理安排出让时序和选择出让区域,引导和调节楼面地价不超过当期房价的三分之一。重庆能够获得大量土地的重要原因之一是实施地票制度,该制度将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地,盘活农村建设用地存量。增加的耕地数量可以作为国家建设用地新增的指标,这个指标除优先保障农村建设发展外,节余部分就形成了地票。地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。通过交易,获得地票者就可以在重庆市域内,申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地,征转为国有建设用地。通过地票制度,把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地,“置换”、“移动”到城建中,从而增加城市建设用地的供应量。

    利用房产税调控增加“炒房”成本。重庆市2017年1月份出台新调控政策:将个人住房房产税“征收对象”中的“在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房”调整为“在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的首套及以上的普通住房”。

  大力开展公租房建设。重庆把公租房建设作为控制房价的快速上涨重要手段。近年来,重庆累计开建公租房4475万平方米、69.2万套,凡年满18周岁,在主城区工作的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭,大中专院校及职校毕业后就业人员及进城务工、外地来主城区工作的无住房人员,均可申请公共租赁住房,很好的解决了新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员等“夹心层”群众的住房问题。

    六、房地产反哺制造业的意见建议

经过深入调研,充分收集各镇街和规划、国土、住建、经贸、国地税等相关区直部门的意见建议,调研小组对各方意见进行分析和综合利用,就推动房地产反哺制造业发展提出如下意见建议:

)划定工业红线,保护产业发展空间

推动房地产反哺制造业发展,最终目的是要坚守实体经济,发展壮大制造业,在当前房地产业蓬勃发展,制造业发展遇到空间瓶颈的情况下,我们既要维持房地产业平稳发展,又要确保长远制造业发展的空间有足够保障。我区年初在十三届党代会二次会议上,明确了各镇街要储备3000-5000亩的工业用地,这是一个非常及时的举措。为夯实我区实体经济发展根基,建议借鉴深圳、顺德等地的做法,加快开展工业用地保护的政策制订工作,尽快确定工业用地保护红线,稳定工业用地总规模,保障地区长远可持续发展。据了解,近期区规划、国土部门已经着手开展相关工作,建议进一步强化区镇联动,形成全区合力,加快工作进度。一是科学规划产业布局。进一步完善全区产业布局规划,特别是明确各个镇街的制造业发展定位和分布,为工业用地红线划定夯实基础,建议总体上遵循各镇街原有产业基础及特色,用以指导下阶段的旧改,尤其是村级工业工区旧改方向。二是尽快明确工业用地红线和总体规模。结合产城定位,在摸清全区工业用地家底基础上,尽快明确全区工业用地的总体规模和布局,并借鉴顺德或者深圳的做法,通过采用划定产业保护区或者限定新增整理土地中必须有30%用于产业用地等方式,建立保护政策,从制度上保障制造业发展空间。三是加强土地储备。结合南海的实际,加强全区统筹,利用镇街之间的地价级差,加大产业用地储备力度,尽早在中、西部镇街储备更多的产业用地,为日后优质产业项目引进提供用地保障,争取留住更多优质项目。

(二)强化资金反哺,加大政策激励和倾斜力度

目前,在房地产反哺制造业专项资金上,我区已经实施从东部镇街拍卖商住土地中提取一定比例(约4.2%)的资金,用于区五大发展基金,支持村级工业园改造、基础设施建设和环境建设等。同时,近两年区已经建立村级工业园建设专项资金,推进村级工业园的升级改造,但是从实际执行情况来看,专项资金使用比例并不高,说明激励力度还不够。建议:一是加大资金规模,创新使用方式。进一步提高专项资金提取比例、扩大提取范围,壮大反哺资金规模,比如可以从每年的房地产税收中提取一定比例资金放入专项资金中(由于该部分资金不属于土地出让收入,可以用于直接扶持企业发展)。同时,加大激励力度,创新专项资金使用方式。目前专项资金落地的比例不高,镇村积极性不高,关键是政策激励的动力不足,建议加强原有政策梳理,在实施中大幅度提高扶持补助力度(比如:对改造面积大、能提供连片土地的村级工业园示范项目提高每亩补助标准,吸引优质的大型企业入驻),专项资金可以采取竞争性分配的方式,确保每年提取的专项资金能够在当年用完,提高资金使用效率,政府只需要加强改造项目后期督查跟踪、资金使用监督即可。二是加大倾斜力度,支持西部发展。进一步加大对西部镇街制造业发展的倾斜力度,比如对西部镇街“三旧”改造土地出让收入中区的分成比例,全部返还该镇专项用于支持本镇的村级工业园改造、园区基础设施建设等。三是扩大扶持范围,实施有条件的租金补贴。由于村级工业园改造后,产业载体的租金往往会相应上涨,企业成本相应增加,建议专项资金的使用要结合园区产业载体的招商引资,通过提升改造补偿力度,在做好产业规划的基础上,针对鼓励发展的产业类别,对相关园区、产业对进驻企业给予一定的租金补贴,降低企业成本,促进载体招商,扶持产业发展。

(三)强化片区平衡,突出制造业发展

在改造中更多地实施产业和住宅用地、国有与集体土地、国有出让与集体出租形式的混合开发以及村组连片开发,并在开发中突出支持制造业发展。一方面强化政府主导,加强试点示范。由于混合开发、连片开发,涉及利益主体复杂,协调难度非常大,以村组的能力是难以推动的。建议通过区、镇公资办或者设立专门机构方式,政府先投入一大笔资金做好前期土地整备,后期争取通过对土地的运营,在改造项目内部平衡经济账,实现项目内部房地产开发对制造业的反哺。开发中规定一定比例用地作为产业发展空间,一部分作为居住用地以回收前期土地整备投入,部分作为公共设施配套。这样通过集中式布局和多种功能用地的混合开发,实现以房促改,推动项目连片的联动建设,让产业载体成规模、成园区,促进产业集群发展。另一方面探索建立连片改造的利益平衡机制,实现村组利益平衡。目前我区大部分工业厂房都较为零散,单纯“工改工”项目的改造预期收益低,导致村集体的改造积极性普遍不高。建议通过试点的方式,探索在连片改造中建立利益共享机制,各村的利益分成按土地贡献量作为标准,不受规划用地功能的影响。即在同一个连片改造项目中,若各村提供了同等数量的土地,无论用于建设住宅、学校还是公园绿地,获得的土地分成将是等量的。这将有效平衡村与村的开发权的关系,同时也进一步促进教育、绿地、交通、社区服务等相关的配套用地能在改造过程中得到落实和保障,有利于工业、居住、商业等各类功能用地的集中布局,形成规模效应,提供相对独立的产业空间和良好的居住环境。需要注意的是,由于各村组在同一连片空间亦处于不同地段,承担不同的产业导向功能,因此不论功能按土地的量划定利益分成,利益协调、平衡的难度会很大,建议先做好试点工作,边探索边完善政策机制,成熟之后再进行推广。

(四)建立联动机制,推动以房促产

    当前南海一方面拥有大量低效率的村级工业园(685个,14万亩),村组对村级工业园的改造积极性不高,推进改造难度很大。另一方面社会资本、村组对房地产业发展动力十足、热情高涨。可以借鉴重庆地票制度,通过实施房地产发展权指标,建立房地产业与制造业的联动机制,把房地产发展动力转移到村级工业园改造、转移到支持制造业发展上来。据了解,我区相关职能部门近期已经开始探索建立房票制度,取得房票才可以在南海开展房地产开发。建议在机制建设过程中,赋予房票不同的特性:一是针对性。把房票的获取与促进制造业发展紧密结合起来,而支持制造业发展的方式可以多样化,包括改造村级工业园、建设工业载体、引进上规模的先进制造业项目等,可以广泛征求意见,结合南海实际研究确定适用类别,只要有利于制造业发展的都可以。为避免再次出现低水平的村级工业园改造,建议建立一个村级工业园改造或者产业载体建设的标准,并要求改造达到一定的规模,只有符合相关规划要求,并达到一定条件的才可以兑换房票。二是开放性。即对获得房票的主体不应作限定,无论是房地产企业、制造业企业,还是国有企业、私营企业、个体户, 只要是在旧工业园改造、工业载体建设等推动制造业发展方面按照政策规定条件作出贡献的,都可以获得房票。三是流通性。房票应该可以在区内不同主体之间进行流通,但要通过统一的交易平台或接受全区统一交易登记管理,以便对全区房票进行进行统筹协调,促进房地产业和制造业的协调发展。

(五)创新政策举措,扶持制造业发展

一是加大工业用地供应,确保优质企业增资扩产需要。在调研中,多家企业提出对工业用地的需求,并反映当前工业用地租售价格上涨问题。建议加大工业用地推介、制造业招商力度,吸引有影响力的大项目、好项目进驻的同时,加强对存量制造业企业的用地需求,尽力拿出更多工业用地,适当倾斜现有优质制造业企业上市、增资扩产等用地需求,把优质企业、项目留在南海。

  二是加强产业工人居住保障,降低制造业成本。充分收集我区制造业骨干企业员工的居住需求,通过加强园区公租房配建或者拿出一定土地与骨干企业共建等方式,增加保障性住房数量,以优惠价格租给制造业产业工人、各类人才居住,降低制造业企业人才居住成本,帮助企业留住人才。

三是推动集体土地集约发展,拓展产业空间。深化集体建设用地入市改革,加快集体土地流转、入市步伐,简化审批手续。进一步探索完善集体土地整备制度,强化片区综合整治,提高农村集体建设用地集约利用水平,盘活存量集体建设用地,为制造业提供足够的集体土地市场。充分借鉴原来都市型产业载体建设的成功经验,大力发展类似大金智地的工业地产项目,探索通过赋予产业载体项目用地及地上物业预售、分割登记、分拆销售的权利,允许工业用地厂房以整栋或整层分割转让,解决部分中小企业上市、融资时固定资产不足等问题。

(六)优化调控政策,促房地产健康发展

房地产反哺制造业的资金来源土地出让收入和房地产业税收,推动我区房地产市场的健康发展是保障若干年内我区土地出让收入的稳定的必要前提。针对当前我区房地产发展面临的过于依赖外来购买力、“东热西冷”、“住热商冷”和限购政策等问题,建议:一是加大房价、地价的稳控力度。近期各地纷纷加码限购,比如珠海市近日出台被称为“史上最严”的楼市调控政策,把限购范围升级至“全市”及“所有户型”,同时对无法提供购房之日前在本市连续缴纳5年及以上个人所有税或社会保险证明的非本市户籍居民家庭,暂停在全市范围内向其销售商品住房(含新建商品房和二手房),并在现行限贷政策的基础上提高首付比例。4月8日,惠州也出台政策,规定新购买的商品住房(含新建商品住房和二手住房)须取得不动产权证满3年方可转让;由于佛山限购政策仅针对新建房子,二手房没有进入限购范围,近期二手房交易已出现过热现象,个别镇街甚至出现二手房价格和新房价格倒挂现象。建议加大限购力度,稳控好房价、地价。在限制无户籍、无企业、无工作人员在本地购房的同时,积极增加全区住宅土地供应,满足企业用地需求,同时积极盘活农村集体建设用地,增加土地储备。并进一步规范房地产市场行为,促进房地产市场信息的公开透明,杜绝炒作之风。二是加快推进商业用房去库存。鼓励开发商自持物业经营,由快速开发销售模式向城市综合运营模式转型。加快落实将商业用房改成商品住房、租赁住房的有关政策。商改住方面,在符合区国土部门提出的七个原则性要求的前提下,通过收回重新出让的方式调整已供纯商服项目用地的土地用途。商改租方面,加快商改租的政策落地步伐,明确统筹协调牵头部门,加强政策研究,尽快制订实施细则。三是争取适度优化调整目前的调控政策。目前市里面给南海的指标控制线为11924万元/㎡(全区均价),与东部镇街实际市场价格相比,差距甚大,这也导致东部镇街新楼盘交易基本停滞,需要等到西部镇低价楼盘交易到一定水平之后,才有价格成交空间。建议一是加快西部镇在建房地产项目的上市销售步伐,拓展全区价格空间。二是积极向市争取适度提高南海的价格控制线,因为南海区位相对特殊,目前的控制线明显是脱离南海市场实际,而且从全市范围考虑,三水、高明作为非限购区域,近期成交量大涨,对拉低全市均价是有贡献的,有争取的空间。三是向市争取把南海企业销售内部价格平衡的方式拓展到全市领域,比如某个企业,在南海东部镇街有项目,在高明或者三水也有项目,只要这个企业所有项目销售均价符合全市的限价要求,那么也可以进行网签,以这样的方式给予企业更多出路,一定程度上能够改善房地产企业现金流,有利于房地产市场的健康发展。

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