推进城市精细管理 打造和谐品质南海——区政协推进城市管理精细化调研报告
发布时间:2016-08-11 发布人:区政协_Admin 信息来源:南海政协

   城市管理精细化是城市发展到一定水平的必然要求,也是人们物质、文化生活追求不断提升的大势所趋,随着我区城市的发展和市民生活水平的提高,传统粗放的管理方式越来越不适应现代城市发展的需要。区委十二届六次全会提出要促进南海的产业转型升级,提高南海的城市竞争力和市民的幸福感,加快推进品质南海建设,这一切都离不开精细有序的城市管理,使每一个居住在这片土地上的居民都能安居乐业、创新创业。作为城市化的后来者,我们更要发挥城市化快速发展的后发优势吸取国内外其他城市精细化管理的经验做法,兼容并蓄,大胆创新,先行先试,少走弯路,努力为广大市民创造清洁美观、功能完善、环境优美、文明和谐的人居环境。

    一、南海区在提高城市管理精细化方面的探索和尝试

    南海区在城市管理精细化方面大胆摒弃传统的粗放式经验式的管理模式,引入现代精细化管理手段,进行了很多有益探索,使城市管理水平始终引领珠三角其它市(区),城市也变得更美观、更便捷、更舒适。

    一)建立大城管格局,形成工作联动。南海区于2012建成智慧城市管理指挥中心,成立城管委、城管办,通过这一平台,将数字城管、智能交通、三防指挥、应急指挥、110治安监控、交通监管、环保监测等部门的力量进行整合,统一调配,纵向分权到底、横向分工到边,变各自为政、分散管理、多元领导为集中管理、统一领导,有效克服了机构重叠、政出多门、职能交叉、效率内耗的弊端,打破建、管、养一体化模式,实行建、管、养分离,有力推进了基础设施管养的专业化、市场化和产业化2015年初还成立了城市管理精细化管理工作领导小组,以区政府名义下发《佛山市南海区人民政府关于进一步加强城市管理精细化管理工作的意见》,制定《佛山市南海区城市精细化管理工作实施方案》,作为推进全区城市管理精细化的领导机构和行动指南,各镇(街道)也相应成立了领导机构,制定了《工作实施方案》和《任务分解表》,全区上下广泛动员、积极响应,有效确保了城市管理精细化各项工作任务的圆满完成。

    (二)坚持“一手四化”,确保城市管理实效。南海区在城市管理中坚持“一手四化”,即:一把手主抓,实行动作市场化、管理网格化、运作精细化、考核标准化,有效保证了城市管理的实效。“老大难、老大难,老大重视就不难”,近几年来,区委区政府和各镇(街)都把重要民生工程作为党政主要领导亲抓的“一号工程”,作为提升南海整体实力的重要举措,下大力、出实招,让市民感受到了实实在在的变化,方便了市民生活,提高了社会满意度和幸福感。如南海近几年实施的“公交村村通工程”,在区委区政府的大力推动下,先后投入近10亿元,购置公交车辆2200多台,初步形成了“红巴、黄巴、绿巴”立体公交网络,使南海所有行政村都通上了公交车,极大的方便了市民出行。在具体管理中,城市管理部门充分借鉴欧美城市管理中的“企业家政府”、“虚拟政府”等理念,把部分政府公共管理职能转移给企业、社区和私人机构,政府只负责市政公用设施的规划、管理标准的制定、价格的监督和服务质量的监督。对环卫、市政、园林的养护实行企业化管理、市场化经营,打破公用企业事业化、政企不分、垄断经营的模式,提高管理效率,降低管理成本,有效提高了城市管理的效率,确保了城市管理的实效。

    (三)坚持示范引领,新型城市雏形初现。根据南海区实际情况,重点打造“一区四路”,2014年投入5亿多元着力打造桂城中心城区和广佛新干线、桂丹路、桂和路、广佛大道四个示范路,示范路借助数字城管平台,围绕环卫、市政设施、绿化工程、户外广告等加强实时巡查,及时发现问题、查处违章,打造了道路管理的样板。在桂城中心城区,按照现代城市职能区分和管理定位,重点加强市容市貌、环境卫生、户外广告、旧民居社区改造提升、工地管理、公共空间管养、农贸市场整治、数字城管等的考核巡查,打造新型都市圈。通过上下联动、齐抓共管,南海以三大板块为依托、以桂城中心城区为引领、以四条主干道为辐射的新型都市圈雏形初现。 

    (四)依托信息手段,提高管理效率。“数字城管、智慧城管、信息城管”是近几年来南海比较热门的话题,也是南海城市管理精细化效率提高的倍增器。南海交警大队借助智能交通和电子警察,实现了对重要路口的实时掌控,及时疏导车辆通行,使有限的警力资源得到进一步释放,提高了执法效率,2014年道路违章罚款收入超亿元,有效确保了限货、禁摩、单行等路面管控措施的落实,有效净化了路面秩序。大沥镇积极探索“科技+驻点”全天候监控模式,投入180多万元,购置了39个高清摄像头及7个执法岗亭,实现了黑点、盲点位置的全天候监控和全天候接受群众投诉、咨询,有效震慑了违法当事人,提高了执法效率。同时,通过大数据分析,进一步提高了城市管理的预警性和精细化,使城市管理实现了“由运动式向常态化”、“由被动向主动”、“由粗放式向精细化”的转变,有效避免了责任不清、拖拉推诿、不作为等现象,实现了城市管理效率的倍增。

    (五)综合巡查,辅警联动。充分发挥大城管格局下综合巡查的“全科医生”作用,实现巡查、发现、处理的一站式解决模式,既提高了城市管理的效能,又将管理执法对人民群众生产生活的影响降到了最低。各镇街根据实际情况,大力探索辅警联动模式,抽调辅警配合和维护城管执法活动,尤其是在市容整治、拆违、查处渣土运输车辆等方面给城管部门极大的支持和保障,建立“提前介入”制度,在城管执法人员实施执法行为遇到争执时,提前介入及时调解,化解矛盾;执法行为遇到抗争时,提前介入进行调查取证;执法人员的人身安全可能受到伤害时,提前介入及时处置暴力抗法行为,形成了城管执法保障的常态化机制。

    二、南海区在推进城市管理精细化方面的困难和障碍

    随着城市管理的深入和人民群众生活标准、法律意识的不断提升,一些城市管理中的深层次的问题和矛盾逐渐暴露出来,并逐步成为制约城市管理水平的进一步提升的障碍,这些问题归结起来主要有以下几个方面:

    (一)传统观念根深蒂固。快速推进的城市化进程使大量农民成为了市民,但几十年农村生活形成的习惯和观念很难在短时间内发生转变,加上进城后生活环境改变、生活成本上升,一部分农民对角色转变不习惯、不适应,对城市管理中的各种规章、制度常常有意无意的产生抵触情绪,增加了城市管理执法的难度。同时,仍有极个别的城市管理执法人员服务意识淡漠,对违反城市管理的行为耐心不足、热心不够,缺乏必要有效的沟通,容易使微不足道的小问题演变成为舆论关注的大事件。   

    (二)法律法规缺位。目前的城市管理具体操作中经常出现适用模糊甚至无法可依的现象,一是立法滞后。我国目前尚无一部城市管理方面的专门法律法规,执法的依据大多散见于其他法律、法规中,而在适用过程中,一些法律条款过于笼统、原则,使城管执法处于无法可依、有法难依的尴尬境地二是缺乏可操作性。我们目前城市管理的主要依据是《城市管理条例》,对某些行为只有禁止性条款,没有详细的处罚规定,只能凭执法人员经验或惯例行事,导致执法工作难于落实或出现人为偏差三是城市管理执法缺乏强制性。我国目前城市管理的主要法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》。《行政处罚法规定了相对集中行政处罚权制度,同时规定限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使,不能集中由其他行政机关行使由于缺乏相应的强制手段,加上日常执法面对的问题多、杂,导致城管执法人员不但无法及时制止和处置违反城市管理法规的行为,还会给自身带来伤害

    (三)执行效能较低。执行效能偏低的原因主要有:一是社会思潮多元影响执法成效。当前社会上仇官仇富仇制服的思想泛滥,加上一些深层次的社会原因和舆论的推波助澜,导致缺乏强制权的城市管理部门经常束手无策。针对流动摊贩和无证摊贩整治,由于就业形势社会保障制度、贫富差距等因素影响使流动摊贩和无证摊贩具有顽强的生命力和广泛社会同情度,一方面流动摊贩、无证摊贩反反复复难以根治,耗用了大量的管理资源。另一方面整治活动得不到社会的广泛支持,一些媒体甚至将城管执法中的冲突事件进行渲染、推波助澜,将城市管理部门推向社会的对立面,导致城市管理工作人员积极性和归属感受到挫伤二是执法权限制约执法作为缺乏限制人身自由的强制处罚权,城市管理部门的取证和证据保全带来了许多困难。例如,执法人员对流动摊贩进行查处时,当事人拼命逃散,执法人员就很难取证。在这种情况下如果放弃执法,那么会影响执法的权威性,紧追不舍则容易产生磨擦,甚至还会发生围攻、谩骂、暴力抗法等现象。三是管理与规划脱节抵消管理成效由于城市管理部门主要行使“端治理”的职能,与先期规划、中期建设脱节,如果先期规划和中期建设出现问题,管理中就会出现治标不治本甚至出现劳民、扰民现象,造成执法成效打折。如大部分旧住宅小区和道路对停车位规划、预留不足,导致大量小汽车乱停乱放和道路拥堵,单纯的乱停罚款和提高停车费标准,只能引起社会更大的反弹,不少市民就指责管理部门:管理就是收费,执法就是罚款。如地下管网建设思维陈旧、缺乏整体规划,常常是电力挖了电信挖,燃气挖了有线电视挖,道路整天天开开挖挖,市民怨声载道。城市管理部门为美化城市进行的户外广告牌整治活动,原本是一件为民造福的好事,但由于事先没有广泛征求经营户和群众意见,一刀切地要求拆旧换新,新设计虽然整齐划一但突出不了经营商户的特色,经营户普遍比较消极,管理部门的执法活动显得费力不讨好。

    (四)编制力量不足。在城市化快速推进的同时,城市管理执法人员的人数却没有相应的增长,使城市管理不堪重负以南海区城市执法为例,该局现有公务员编制数330人,其中区直机关50人,镇街分局280人,实际在编人数为区直机关46人,镇街分局237人,另有政府辅员81人(区直机关19人,镇街分局62人)。近年由于加强城市管理工作的需要,各镇政府(街道办事处)招聘了约800名协管员,用以充实基层分局的执法工作,但对执法力量的支援仍是杯水车薪如桂城街道现有常住人口约60万(其中户籍人口24.8万人),但桂城分局仅有在编公务员42人、政府辅员10人、协管员174人,城市管理行政执法人员与常住人口比例仅为1:2655。此外,根据相关规定政府辅员和协管员不具备执法主体资格,因此只能从事辅助性或协助执法工作。

    (五)人员思想不稳。职业认同较弱。由于缺乏明确的法律保障和职责分工,城市管理部门经常面对环卫、绿化、拆迁等脏、累、险的工作,整天领着一帮老头老太太,耗精力、无权力,不少人因此觉得自己的工作很卑微、很弱势;还有一部分人认为城市执法部门是各单位抽调人员拼装成的杂牌部队,是临时机构,早晚还要分解回各自单位去,存在当一天和尚撞一天钟的心理。发展空间较小由于城市管理缺乏明确的法律定位和职责分工,无法发挥专业特长,很难体现职业价值,缺少进一步提升的空间。尤其是新入职的年轻大学生,很难安心本职工作,普遍存在先工作再跳槽的思想。三是社会认同感较低。由于城市管理对象的敏感性,每当执法人员和执法相对人发生冲突时,社会和舆论往往会站在执法人员一边,使执法人员在心理上和身体上受到伤害,久而久之会对自己的工作价值产生怀疑,影响工作积极主动性的发挥,损害了城市管理部门的权威性和公信力

    (六)工作方法粗放。执法手段简单。习惯于运动式的大拆大建、大破大立,执法过程中与管理对象经常发生冲突,极易酿成群体性突发事件,给社会稳定和城市形象带来负面影响。管理缺乏预见。将大量的精力花在突击检查、集中整治和事后查处上,缺乏管理的前瞻性、预见性和主动性,没能很好地从源头加以控制。部门联动脱节由于从事城市管理工作的部门较多,加上各部门的工作侧重点和法律依据不同,因而造成了职责分化、执法信息不对称、各自为政,工作上支持、配合出现脱节标准体系粗放实施精细化管理,其相应的标准首先应当完整、科学。精细化管理标准体系就是应当达到什么程度的标准界定,它是一个城市长效管理的基础,是长效管理的目标系统但目前还没有一套科学、系统、完整的精细化管理指标体系。如围绕街景容貌、园林绿地、环境卫生、广告设置及便民摊点具体状况缺乏相应的管理标准,目前各个镇街、部门都是处于摸索尝试阶段,对接上难免会有偏差。

    三、对提升城市管理精细化水平的意见和建议

    (一)党政重视,加强宣传,构建“全民城管”格局。党委重视、政府牵头、加强宣传、全民参与是高标准完成各项工作的重要保障。急速的城市化进程给人们的思想观念、价值追求和生活方式都造成了极大冲击,无论城市管理的主体、还是客体都有一个逐渐适应的过程,各级党委、政府都要把妥善解决城市化进程中遇到的问题和挑战作为维护稳定、跨越发展的重中之重,充分利用电视、户外广告、文体活动及政务公开平台、微博等传播媒介,加大对城市化的重要意义以及城市管理法规、城市管理职责、城市管理监督等方面的宣传力度,使广大市民充分认清城市管理工作的重要性、紧迫性,动员全民参与城市管理,争取全社会的理解和支持,构建“全民城管、人人参与”的氛围。对于事关人民群众切身利益的重大民生工程要广泛征求市民意见,赢得广泛支持;对于规范城市管理秩序的市民公约要在合法的前提下充分发扬民主,形成群众共识,变被动约束为自觉遵守;对于严重违反城市管理规定和屡教不改的违章者要及时进行曝光,形成“过街老鼠、人人喊打”的群防群治氛围,夺取“人民城管、全民城管”的主动权。

    (二)建立健全城市管理法律法规。以佛山市获得地方立法权为契机,加快城市管理精细化的立法调研。一是制定统一的城市管理法,明确城市管理执法的法律地位统一队伍称谓、管理体制、职能范围及职能划分,真正做到职责法定;理顺城管执法队伍与相关部门间的纵向和横向关系,建立相应的协调配合机制,明确行政机关之间的一些必须履行、相互负责的义务,切实保证执法协调工作的落实。二是现有的城市管理法规进行认真梳理、完善,已经归并到城市管理法中的或与城市管理法相悖的要及时进行修改和完善,避免出现法律适用盾。尤其是针对实际执法过程中发生的法律依据不足的问题,及时加以补充和完善,从而减少立法缝隙,消除立法盲区,克服法律法规之间的抵触现象,切实增强法律法规的支撑能力。三是加强对执法人员人身权利的维护。在赋予城市执法人员义务的同时,由法律赋予特定的强制权,提高执法人员的社会地位。同时参照《人民警察法》制定和完善城管执法人员的优待、抚恤制度,使城管执法人员安心工作、大胆执法。

(三)坚持规划先行、执法配合。树立“执法不是万能、规划决定执法成效”的观念,将城市管理的理念延伸到规划的源头,将城市管理的过程贯穿到规划、建设、执法的全过程,坚持规划先行、执法配合,克服规划管理相脱节、“末端执法”的各种弊端。在开展城市规划时要充分听取城市管理部门的意见和市民的反馈,根据城市管理中遇到的问题和市民需求尽量做到照顾各方、尽善尽美。针对城市管理中容易出现的难点和热点,加强各类临时交易市场、夜市、专业服务点等便民设施建设,让市民充分享受到就近、便利、快捷、放心的贴心服务和强有力保障。加强环卫设施的规划与建设,加快垃圾处理厂、垃圾中转站、垃圾收容器及公厕的规划布点与配建步伐,从源头上提升城市环境水平。加强停车场的规划与建设,着眼城市长远发展,合理布局城区停车场,老城区要程度开辟,新城区要预留空间,缓解城区交通管理和停车压力,减少乱停乱放等违章行为。 

    (四)加大人员装备投入。一是依托现代手段提升管理实效。以城市管理工作信息化促进城市管理工作的现代化,继续加大城市管理的信息化、智能化投入,建立城市管理的大数据系统,提高城市管理的预警性和前瞻性,将管理人员从琐碎的日常工作解放出来,专司管理、执法的职责,降低执法成本,释放执法潜能,同时克服执法难、难执法的困境二是增加一线管理人员编制力量。按照城市管理规模和难度合理安排编制力量,解决一线执法人员的编制问题,减少一线管理人员不在编、打临工的状态。同时建立执法人员准入退出机制,建立一套切实可行的激励机制,刺激一线执法人员自我提升、激发工作热情,最大程度地发挥人员和装备的潜能

    (五)顺畅城市管理体系。一是建立快速反机制。建立起由行政执法中队、城市协管员、社区干部、社区保安、志愿者组成快速反机制网络。及时发现,及时处理在精细化管理中出现的违章问题。同时,保持严格的日常巡查制度,确保发现问题能够在最快的时间内及时得到纠正和处理,把问题解决在萌芽状态。二是完善目标管理考核体系。在明确精细化管理对象的基础上,结合每个执法人员的责任管辖区域把分解后的工作目标任务分解为每个人的具体工作目标任务。通过量化考核指标,科学设置考核项目,合理分配各项目标任务,使之更加明确和具体。通过公开考核内容、集体讨论等方式增强透明度和参与度,保证目标考核制度得到有效落实。三是建立精细化管理的标准化体系。将城市管理的全过程进行量化、细化,使每一个环节都有步可依、有据可查,执法人员只需照章操作,避免执法过程中因人而异造成的偏差。四是畅通部门间的联动机制。真正做到分工不分家,避免遇到好处抢破头、遇到问题绕开走

    (六)推动社会力量参与城市管理。最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理,消除城市管理上的“失灵”、“漏管”、“灯下黑”,实现管理效能最大化。一是推进城市管理社会化动作,改变传统的由政府大包大揽的做法,将一些政府城市管理职能通过向社会转移或委托代理等方式,转移出去,以达到提高管理效率、节约财政开支、弥补执法力量的不足。通过执法进社区、进学校、城管执法志愿者及媒体跟踪等活动,广泛动员市民群众参与城市管理,来全面增强城市管理和行政执法的社会化效能。二是促进城市管理部分职能市场化。广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给。将竞争机制引入到政府公共管理中来,用经济手段解决一些具体问题从而提高服务供给的质量和效率。

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