关于实行“行政托管式”扶贫开发，
破解现行扶贫工作困境的建议
改革开放以来，我国的农村扶贫政策先后经历了体制改革推动式扶贫、大规模开发式扶贫、重点攻坚式扶贫、参与式扶贫开发四个阶段，农村的绝对贫困人口由1978年的2.5亿减少到2007年的1479万人，成绩显著，也受到国际社会的广泛认同。以南海区为例，2009年下半年开始，南海区按省扶贫开发双到工作要求，负责帮扶清远阳山县、佛冈县和肇庆市怀集县共43个贫困村，3937户贫困户,截止2012年共派出驻县驻村干部155人，按照“一村一策、一户一法”的帮扶原则，帮扶三年来，共投入资金14334万元，平均每村投入333.36万元，使贫困村、贫困户实现了100%“双脱贫”。
随着改革开放的日益深入，现有的扶贫政策也越来越不能适应形势的需要，受助方的积极性和造血功能得不到充分激发，越扶越贫、越扶越懒、越扶越腐的现象日益突出，导致扶贫的实际效果不太理想，返贫现象和两极分化日益明显。
一、现有实例的借鉴
参照我国经济发展现状，建议对现行的扶贫制度进行改革，实行“行政托管式”扶贫开发，以破解现行扶贫政策遭遇的困境和瓶颈。
（一）行政管辖飞地和经济飞地。我国历史上形成不少行政管辖飞地。如贵州省黔东南苗族侗族自治州天柱县所辖的地湖乡，位于湘西南的会同县境内，该乡靠近黔湘省界，但却不与天柱县直接相连，形成了一块奇妙的小飞地；也可探索采用经济飞地的模式，破解扶贫瓶颈，如2011年12月，广东省委省政府批复同意《广东顺德清远（英德）经济合作区实施方案》，正式命名为“广东顺德清远（英德）经济合作区”，并赋予其地级市经济管理权限。
（二）托管的模式。目前国内托管模式有两种：一种是不完全托管模式，村镇的行政区划依然在县（旗）区，而被托管者的部分事务转进开发区。另一种是完全托管模式，这种模式多为“政区合一”模式，即行政区域和开发区合一，就是一套人马两块牌子，这样既解决了开发区的土地扩容，也解决了开发区管理职能的转变。目前做得较好的是政区合一模式，成功的例子有北京中关村、山东青岛高科技工业园、江苏苏州高新区。
二、“行政托管式”扶贫开发的基本思路、措施和法律意见
（一）基本做法
一是“整体托管法”。
在省级行政区域内，以乡镇为单位，将省内作为扶贫对象的贫困地的乡或镇的行政管辖整体托管给本省的扶持地的县区，实行扶贫开发与行政管理相统一，由扶持地享有完全的行政区域隶属关系的所有事项的管辖权，期限为三十年。如将阳山县××镇划为南海区××特别管理区，使用在南海行政区内实行的统一政策、法律和扶贫效果考核标准，挑选贫困地干部担任扶贫工作的主力，实行严格的考核标准，主要领导在大的行政区域内进行交流，其余干部由本地产生，但实行区划内统一的福利标准和保障制度。期满之后，由扶贫地的群众再表决是否永久并入扶持地的行政区域，作为行政飞地。
二是“局部托管法”。
参照顺德在英德建立经济飞地的操作方法，在被扶持的地区选择局部的经济开发区域作为托管的特区，由扶持地对其实行整体规划、管理和运营，增加的税收部分作为被扶持地区的财政收入，并主要用于当地的扶贫工作。
（二）基本措施
1、建立行之有效的总体考核指标以及长效机制、长远规划，使扶贫工作具有长效性，直到扶贫对象达到既定标准为止。
2、负责扶贫工作的地区全盘承接托管扶贫地区的人事、财政以及社会管理等方面的职能，以利于扶贫开发工作的通盘谋划。
3、扶贫基金的来源，建议由扶持地的地方财政垫付，由省级和国家财政在税收分成中返还。，有效解决扶贫地的交通问题、上学难问题及扶困问题。
4、产业定位、用地、环保、税收问题。
（1）在符合水源保护和环境总量控制的前提下，由扶持地根据自身的发展需要和扶贫地的优势进行产业定位。
（2）优先安排扶贫地的乡镇用地指标和环境控制指标，可以考虑对扶贫乡镇的建设用地指标和环境控制指标单列。
（3）扶贫地产生的税收，可以考虑全部归扶持地的地方财政，或者增加地方分成的比例主要用于当地的扶贫工作。
5、引入民间资本尤其是扶持地的民间资本参与扶贫开发。由于是扶持地整体托管扶贫地，扶持地的民间资本对扶持地的政府管理和运作效率更有信心，更乐意投入资本到实体项目。充分发挥贫困地区的人力、土地优势，引进优质民间资本进行扶贫开发，对扶贫项目提供优厚政策，同时实行严格的本地化标准，坚持劳务扶贫与工业化相结合、扶贫开发与农业产业化相结合，提高贫困地区农民的文化观念和劳动技能，把年轻劳动力留在本地，促进可持续发展。
（三）“行政托管式”扶贫开发需要解决法律问题
开发区托管周边镇街，基本上是同属一个地级市或者省会城市内的托管，而且互相接壤，协调的成本和难度都在掌握之中。但“行政托管式”扶贫开发跨越的地域距离近则上百公里，远则四五百公里，涉及的事项更多，靠扶持地与扶贫地两地县区自行协商，不可能解决问题，法律上的障碍更是一道难以逾越的鸿沟。所以，需要从国家的层面通盘考虑，由全国人大常委颁布《扶贫开发法》或者国务院颁布《行政托管扶贫开发条例》，规定“行政托管式”扶贫开发的原则、条件、步骤、程序、措施、法律责任。在立法的同时，可以在一些省份试行，取得经验后再全面推开。
