关于进一步推进我区村级工业园提升的十点建议

九三学社南海基层委员会

随着品质南海、产城融合战略的实施，我区已经由传统的要素推动（土地、劳动力）型经济向资本推动和创新推动型经济发展方式转变，仅仅依靠传统生产要素的总量投入来推动城市和地方经济快速发展的空间越来越小，并且已经触碰到了生产要素的瓶颈，出现土地约束、资源约束、环境约束等问题。我区进一步的发展必须也只能走内涵式增长之路，通过不断的技术创新、管理创新，提高资源利用率和劳动生产率，通过品质强区、质量南海、智造南海等战略的实施，拓展南海未来的经济社会发展空间。鉴于我区在粤港澳大湾区和广佛都市圈中的区位优势以及建设国家制造业创新中心的战略定位，以制造业带动地方经济向更高阶段发展势在必行，而制造业需要充分的土地空间保障，可以说土地发展空间的保障将决定我区创新发展的成败。我区目前有685个村级工业园，总占地面积13.21万亩，占全区建设用地的17%，占全区集体经营性建设用地的50%，其综合整治和提升工作的成效无疑将具有决定意义。

我区村级工业园发展时间较早，土地利用布局分散，缺乏规划，布局混乱，产业低端，土地利用低效，环保、消防、安全隐患严重，基础设施配套不完善，总体呈“大分散、小集聚”特征，严重影响了村级工业园的投资环境和生产、生活环境。为进一步推动我区村级工业园的综合整治和提升，我们从规划引领、产业谋划、土地整备、利益平衡、拓宽融资、倒逼连片改造、丰富实施主体、加强公共配套设施建设等方面提出如下十点建议，供区委、区政府参考：

一、坚持规划引领。包括园区规划和产业规划，以城市、乡村的总体格局塑造指导产业的空间布局优化，以规划为引领，进行土地的连片改造和整合，引入专业的园区物业服务商，做好污染物的集中处理和园区服务管理等配套工作，为村级工业园提供标准化的物业服务，协调好产业与城市的关系，引导镇街、村居对于村级工业园的改造预期和发展定位。

以佛山市和南海区城市发展总体战略为指引，对我区的总体格局进行大手笔的塑造，明确产业发展保护区、产业发展过渡区和产业发展整治区的不同编制思路，优化各工业园区功能布局。产保区的控规编制以产业用地为主导，配套生活交通设施用地；过渡区的控规编制优先满足区域急需的公共配套、市政交通配套需求，兼顾居住、商服等产业配套需求；整治区的控规编制突出生态和环境建设导向，绿化隔离用地和休憩区域居多。

通过对城市、乡村、产业的空间格局塑造和规划，并加大宣传和引导力度，使各个镇（街道）、村居明白所在区域的发展定位，实现产城人各居其地，各得其所，而不是千军万马都走通过“三旧改造”搞商业住宅开发的独木桥。

二、加强产业布局与谋划，推动产业精准落地。一个园区定位一个主攻产业方向，通过核心产业带动园区产业的集聚发展，集中优势兵力和资源，精准发力。一是在深入调研、精准研判的基础上加强产业谋划，明确园区核心产业类型，按照“一园一策”、“一园产业集群”的标准研判、梳理现有产业的进退去留，对低端、高污染、高耗能的产业分期分批出清、腾退，促进产业精准落地；二是注重产业链规划和招商，发挥优质企业的辐射带动作用，围绕主导产业发展上、下游产业链的配套和支持，一个月亮带动满天繁星，形成产业集聚，提高综合效益。探索以区内优质的冠军型企业的扩张、兼并、开分店等方式，将企业的扩张需求与村级工业园的提升进行对接，实现村级工业园的抱团发展和园区之间的相互联动，改散兵游勇式的单兵作战为陆海空协同的集团作战。

三、兼顾文化资源和生态资源保护。把工业园区的改造放在产业提升和生态、资源、环境的保护性开发相结合的高度去统筹考量，注重提升城市和经济发展的内涵与品质。

目前我区村级工业园普遍存在产出低效、环境杂乱、安全隐患大、对水体、山体存在污染和破坏等问题，因此村级工业园改造在保障经济效益的前提下，还应站在产业提升和生态、资源、环境的保护性开发相结合的高度，同步对园区的社会、生态效益进行统筹考量，注重产业配套规划，完善工业园基础设施功能配套，在消除工业园安全消防等隐患的同时，对涉及的山体、水体进行保护和景观提升，改善投资环境和园区的生产、生活环境。

四、做大做强集体建设用地整备中心。推进土地整备，加大对园区土地确权登记的力度，及时完善历史用地手续，理顺各种土地权属关系，有效推动改造提升的园区地块面积由小变大，数量由多变少，空间形态由分散到集中，入园企业由弱到强，为产业发展和大招商、招大商提供充分的用地保障，为园区土地的连片开发和土地增值奠定基础。

南海区作为集体经营性建设用地入市改革试点，要大胆探索区、镇两级部门通过托管的方式，对存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，统一招商、统一入市，大幅提升土地规模化集约经营，吸引一批规模大、效益高的企业进驻。2016年10月，南海区挂牌成立南海区集体土地整备中心，但相关配套政策、机构、机制等仍有待完善。各镇（街道）也应单独设立常设机构，专人负责，全职参与，充分发挥应有的管理职能，并探索通过加大财政投入、设立土地整备基金、引入社会主体共同开发等多种方式进行融资，进一步配套相关政策，全方位保障工作实施。

五、建立土地增值收益的利益平衡和分享机制。通过土地增值和市场的价值发现功能，平衡园区改造过程中不同利益主体之间的利益，做大蛋糕，确保园区所属村集体的收益不下降或有较大增长。

村级工业园在没有利益平衡机制的情况下，原权属人改造的积极性不高，土地复垦、工改工、工改商住等项目在利益空间的价差下，造成土地复垦、工改工少有问津。因此，一要平衡不同改造方向之间的原权属人所得利益差异，从而调动原权属人工改工、土地还耕复垦的积极性，通过降低原土地权属人工改商住、商服项目的出让金分成比例，并对工改工项目加大奖励和扶持力度，给予产业提升试点项目奖励、基础设施建设专项补贴、动工奖励等财政奖励；同时，探索通过房地产开发指标（房票）将房地产改造规模与“工改工”规模相挂钩，利用房地产开发指标制度，灵活保护工业发展空间，二者相互促进，把房地产发展动力转移到村级工业园改造，以房促产，优化产业空间布局。二要推动腾退复垦的村级工业园用地形成的节余指标即地票的市场流通，将所得收益用于补偿原权属人；同时，探索将复垦地块在产保区范围内置换为等价值的物业或者土地，并在产保区内给予原权属人空间奖励。三要探索改造过程由政府提供租金补贴，保障村集体收益不下降，从而打消村集体的顾虑，以激发村民改造的动力。

六、政府提供信誉担保和高度介入。通过政府提供信誉担保和高度介入，进行市场导入和风险保障，解除社会资本因投资回报周期太长而不敢参与的顾虑，在政府、社会资本、村集体之间结成产业发展联盟，提高资本的参与积极性，多措并举拓宽融资渠道，为园区的改造更新提供动力支持。

村级工业园改造不可避免要进行地上旧建筑物拆除、地上企业、搬迁、平整土地等工作，需要巨额的资金投入，单靠村集体的力量根本无法完成，必须依靠政府投入或者社会资金参与。为解决改造资金问题，建议从如下几个方面着手：一是成立土地整备基金，以财政资金为引导，吸引社会资本共同参与，以“政府引导，市场化运作”原则，用于村级工业园的前期整理开发和招商引资等工作，同时保障社会主体的受益权；二是成立产保区建设发展基金，工改商、商住收回公开出让的，其土地出让金中区、镇分配部分各提留一定比例用于成立发展基金，专项用于产业改造提升项目的补贴以及奖励等用途；三是结合土地前期整理政策，引入市场主体垫资负责具体地块的前期开发与整理，如借鉴顺德伦教街道引入碧桂园和联东集团的做法，在土地前期整理和园区建设运营过程中，引入具有实力的开发商和产业运营商共同推动土地前期整理、完善园区的配套建设、导入优质产业资源。

七、建立村级工业园的建造建设标准。停止零散改造项目的认定，建立连片改造倒逼机制，通过对小而散的园区进行整合、归并，并通过土地整理人制度的参与，提升改造后园后的规模、档次和效益。南海区村级工业园普遍面积较小，改造难度小、利润空间大的地块已被改造。权属复杂、区位优势不明显、问题复杂的地块则被遗忘，普遍存在规模改造少、零散改造多、公共配套差的问题。为了鼓励连片改造，建议停止认定15亩以下村级工业园零散改造项目，倒逼各镇（街道）推动村级工业园连片改造，整体改善地块的基础设施环境，提升土地利用效益。同时，严格限制企业申请的“工改商住”项目，防止一些企业通过低价收购工业用地改变用途以谋取巨额利润，导致产业发展空间被压缩。

八、建立公平、公开的村级工业园改造项目收益分配机制。通过提高政府的行政服务效率和优化参与各利益主体的合作环境，让参与园区改造的市场各方能够基于市场原则进行利益的交换和博弈，提高改造过程的公开性和透明度，增强各自的信任感，充分发挥好市场的价值发现、资源交换、优势互补功能。一要创新补偿安置方式，探索货币补偿与实物补偿相结合，实现代建物业、留成物业、入股等多种补偿安置方式，使土地原权利人对自身的改造利益有多种选择方式，从而提高其改造积极性，有效推进项目改造的实施。二要完善收益返还机制，合理确定土地出让收益返还的具体方式和比例，充分保障土地原权利人的合法利益。

九、平衡好政府主导与市场运营两者之的关系。政府既不能无所作为，放任园区按市场的丛林法则继续无序地野蛮生长，也不能撸起袖子自己上，代替市场去包办一切，而是应当把自己该干的和能干的干完、干好。由政府扶持建立行业协会去整合全产业链的行业资源，通过开展“培土育苗”工程扶持建设产业创新中心，做好优质产业的培育和市场导入，通过设立产业发展基金为园区企业的发展提供金融便利等，并建立园区产业引入全程监管机制，保障园区产业能够进得来，留得住，让政府的功能与市场的功能各得其所，相互促进。

十、坚持问题导向。对村级工业园改造更新过程中的各项各类问题进行全面梳理，协调政府各职能部门，对问题进行逐步逐类的规范和理顺，建立完整、科学、系统的村级工业园改造的配套政策体系。村级工业园改造的政策组合设计非常关键，政策设计得当，就能撬动市场主体的积极性，所以很有必要从土地整备与土地整合、完善手续、违法用地查处、财政扶持与税收返还、混合开发、租赁住房、产权分割以及供后监管等方面做好政策设计、完善配套政策。土地整备与土地整合方面：村级工业园权属高度分散，在连片改造过程中，不可避免要重新打破权属边界，整合零散土地，建议进一步出台土地整备、土地整合归宗、建设用地置换的配套政策。完善历史用地手续方面：对于产保区内符合一定税收、产值和环保等要求的优质企业，同时进行连片改造的，允许完善历史用地手续，明确办理条件、办理程序及奖惩措施。违法用地查处方面：要加大对村级工业园违法用地的清理力度，明确违法用地的认定标准和程序、违法用地的拆除以及各部门的职责分工等，严格禁止违法用地、违章建筑流转。财政扶持与税收返还方面：要明确财政奖励的类型、标准和适用条件，税收返还的标准与要求等。混合开发方面：允许“工改工”连片改造项目兼有不同性质、不同用途的土地，实施混合开发，并明确混合开发的条件、路径、风险及应对措施。租赁住房方面：要结合利用集体建设用地建设租赁住房试点，以及城中村整治提升工作，为产业职工、新就业大学生配套人才住房，为园区留住人才、汇集人气。产权分割方面：允许“工改工”连片改造后的部分土地，经申请认定明确产业定位后，可作为商品厂房按栋、按层分割登记、分拆销售，销售对象限制为企业法人，为新产业新业态提供多样化选择空间。供后监管方面：由镇（街道）主导签订项目监管协议，加强对进驻企业的投资、税收、产值、环保、消防等方面的监管，明确产业用地供后监管的内容、责任主体和部门分工等。